我国政府信息公开态势及其调控策略研究

段尧清 周密 尚婷

摘 要：[目的/意义]政府信息公开年度报告是推行政务公开的重要内容，对提升行政权力运行透明度具有重大意义。[方法/过程]基于数理统计与文本分析的方法，以国务院部门网站2008-2018年公布的364份政府信息公开年度报告为研究对象，从公开内容、公开方式与公开效果等方面分析了我国政府信息公开态势，据此提出相应调控策略。[结果/结论]针对我国政府信息公开内容强调重点领域事项公开、政府信息公开方式转型不成熟、公开效果满意度有待提升等公开态势，提出扩大重点领域信息公开、组建新媒体矩阵、建立矛盾纠纷多元化解机制等调控策略。

关键词：政府信息公开;年度报告;公开态势;调控策略

Abstract：[Purpose/Significance]The annual report system for government information publicity is an important part of promoting the publicity of administrative affairs，and it is of great significance to improve the transparency of administrative power operation.[Method/Process]The study was based on the methods of mathematical statistics and text analysis to 364 annual reports on government information publicity，published on the website of General Office of the State Council department from 2008 to 2018.It analyzed the situation of government information publicity in terms of public content，public methods，and public effects，and accordingly proposed corresponding control strategies.[Result/Conclusion]According to the situation of Chinas government information publicity，the content of government information publicity emphasized the publicity of key areas;the transition of government information publicitys methods was immature;public effect satisfaction needed to be improved.And accordingly，it put forward regulation strategies as to expand information publicity in key areas，establish a new media matrix and establish a multi-resolution mechanism for contradictions and disputes.

Key words：government information publicity;annual reports;publicity situation;regulation strategies

将提交“年度报告”规定为实施行政法规的一项“监督和保障”措施，是我国改革开放以来较为罕见的法律法规，值得给予专门解读与研讨[1]。我國政府信息公开报告最早可追溯于2004年省市政府颁布的《湖北省政府信息公开规定》与《上海市政府信息公开规定》[2]，自2008年5月颁布《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），标志着政府信息公开年度报告制度真正走向规范化、法制化。《条例》颁布与实施之后，众多领域学者从多角度出发对政府信息公开展开了研究，内容涉及政府信息公开制度构建和理论研究、政府信息公开的社会意义和实践研究、政府信息公开的方式和技术、国内外政府信息公开制度对比等各方面[3]。其中，针对政府信息公开年度报告的研究主要集中于政府信息公报制度的产生[1]、公报制度发展现状与对策研究[4-9]、政府公开信息质量评价[10]、依申请公开研究[11]等方面。

基于文献调研发现，学者基于政府信息公开年度报告的政府信息公开研究大多聚焦于特定职能部门、省市县级平台的年报制度发展现状与优化策略，并无专门针对国务院部门政府信息公开态势及其调控策略的深入探讨。国务院作为我国最高行政机关，其部门所发布的政府信息公开年度报告具有较强权威性与参考意义，故国务院部门的政府信息公开现状与问题也更具代表性。因此，本文基于国务院部门政府信息公开年度报告，采用数据统计与文本分析方法，从公开内容、公开方式与公开效果3方面分析了32个国务院部门近10年政府信息公开态势，并据此提出政府信息公开调控策略，以期为提高我国政府信息公开服务水平提供参考与指导。

本文以2008-2018年国务院部门发布的政府信息公开年度报告（以下简称为“政府信息公开年报”）为研究对象，所选取的国务院部门均为中华人民共和国中央人民政府门户网站（以下简称为“中国政府网”）官方认证。除部分国务院部门如国家原子能机构、国家核安全局等不属于法定的信息公开义务主体，不发布政府信息公开年报外，其余32个国务院部门政府信息公开年报均已通过其部门官网采集，最终梳理出2008-2018年国务院部门政府信息公开年报364份。由于国务院部门历年稍有调整，如文化部与旅游部2018年合并为文化和旅游部，仅发布“文化和旅游部政府信息公开工作2018年度报告”，故本文所涉及的国务院部门均以2019年9月20日“中国政府网”官方公布国务院部门网站为准，统计得到2008-2018年发布政府信息公开年报的国务院部门数量总和为326个。基于此，对国务院部门政府信息公开工作的实施情况进行统计，从公开内容、公开方式、公开效果3方面进行政府信息公开态势分析。

1 我国政府信息公开态势分析

1.1 门户网站公开信息数量降低，公开内容强调重点领域事项公开

政府门户网站作为信息公开第一平台，是公众获取政府信息的重要官方渠道，其发布的信息量有助于了解政府信息公开内容数量的变化趋势。由于部分国务院部门2008-2018年数据不完整、统计口径不一致，无法将主动公开的数据量直接进行统计分析。因此，剔除异常国务院部门数据后，通过计算政府信息公开年报中的政府门户网站公开数据量增长率，得到2008-2018年门户网站公布数据量增长率统计表，如表1所示，以此探究政府信息公开内容数量的变化趋势。

由表1可知，国务院部门门户网站公布数据量2008-2017年一直处于增长状态，2009年增长较快，随后进入平稳的增长期;2018年首次出现负增长，81.82%的国务院部门门户网站公布数据量均处于负增长状态。2013年10月国务院办公厅公布《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，强调着力建设基于新媒体的政务信息发布和与公众互动交流新渠道，政务微博、微信等新媒体成为与“政府新闻发言人制度”、“政府网站”并列的重要政务公开途径之一，政府公开渠道的丰富导致政府公开信息的分散，单个渠道数据公布量会有所降低。

国务院部门政府信息公开年报中公开内容主要来源于以下方面：1）主动公开中直接表述的公开内容;2）主动公开中公开方式涉及的公开内容;3）咨询、投诉情况中的公开类别内容;4）依申请公开中的申请公开类别内容;5）重点领域公开涉及内容;6）加强解读与回应关切涉及的公开内容;7）人大代表建议和政协委员提案办理涉及的公开内容。通过提取报告中政府信息公开内容文本，采用ROST中文字频统计分析软件，依据时间序列采用结巴分词对其进行分词处理，加载根据文本内容建立的自定义词典提升分词效果，进行词频统计。结合《条例》第十条规定的政府部门重点公开政府信息，合并意义较为相似的高频词，最终得到2008-2018年政府信息公开内容前10高频词，如表2所示。

由表2可知，我国国务院部门政府信息公开内容主要围绕政策、重大建设项目、财政预决算报告、服务、规划及行政法规、规章和规范性文件等主题，这与《条例》中规定的政府信息公开内容较为符合。由报告内容可知，近年来政府逐渐重视重点领域事项公开与加强政策解读、回应社会关切等内容，要求开展广泛的社会听证和意见征询。同时，建议和提案办理结果公开，接受全国人大及其常委会依法监督和全国政协民主监督，也成为政府信息公开年报中重要内容之一，这将促进提高政府工作透明度。

1.2 政府信息传播途径多样化，政府信息公开方式转型不成熟

《条例》第十五条规定，行政机关需对符合要求、应当主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。本文以传播媒介与政府信息公开年报中相关分类为依据，将政府信息公开方式进行归类，得到政府信息公开方式统计表，如表3所示。

通过统计2008-2018年政府信息公开年报中各部门表明的政府信息公开方式，得到各年公布某类政府信息公开方式的政府部门占比数，以探究国务院部门政府信息公开方式变化趋势。设第i年政府公开年报中使用第j类政府信息公开方式的该年国务院部门占比为Dij，则：

其中，Dij表示第i年政府公开年报中使用第j类政府信息公开方式的国务院部门占比数，nij表示第i年政府公开年报中使用第j类政府信息公开方式的该年国务院部门个数，Ni表示第i年发表政府公开年报的国务院部门个数;以2008年开始计算，即2008年时i=1;j=1，2，3，4，5，6，7则分别代表平台网站、新闻媒体、新媒体、出版物、档案、咨询服务及依申请公开7类政府信息公开方式。计算2008-2018年政府信息公開年报中国务院部门使用政府信息公开方式的占比数，统计结果如表4所示。

由于技术发展与公众观念变革，信息传播途径趋于多样化，政府信息公开方式的重心从线下转移至线上，平台网站、新闻媒体与新媒体成为三大主要政务公开途径。政府信息公开重要渠道从线下行政服务大厅或服务中心以及报纸、电视等传统媒介，转变为政府网站、新媒体与传统渠道进行线上线下融合的新模式，政府部门正面临运用信息化平台及时进行信息发布和政策解读工作，监测和引导网络舆情的重大难题。同时，国务院部门利用部长信箱、现场咨询、邮件、传真、热线电话、征询意见等方式紧密联系公众，积极进行沟通和反馈，但咨询服务工作职责不明确、留言答复不及时等问题仍然存在。

1.3 依申请公开、行政复议、行政诉讼形势严峻，公众满意度有待提升

政府信息公开效果直接影响公众满意度，公众的政府信息公开需求未得到满足时，会通过依申请公开、行政复议、行政诉讼等渠道进行反馈，政府部门的依申请公开数量与行政复议、行政诉讼数量与公众满意度有密切联系。因此，通过统计国务院部门2008-2018年政府信息公开年报中依申请公开数量与行政复议、行政诉讼数量，进行政府部门政府信息公开效果分析。

统计国务院部门2008-2018年政府信息公开年报中依申请公开数量，计算国务院部门年平均依申请公开数量情况，研究结果发现，国务院部门年平均依申请公开数量在2013年与2015年出现激增现象。通过观察统计的各部门依申请公开数据发现，外交部、工业和信息化部、教育部、财政部与住房和城乡建设部五大部门均在某年中出现高于其他年份4倍乃至数十倍以上的依申请公开数量，导致年平均依申请公开总体数量出现异常高峰，而在部分年报中也提及依申请公开“激增”、“显著增长”异常情况。通过分析政府信息公开年报内容发现，由于近10年国务院政府部门不断调整，使得部分部门的权利范围具有一定的模糊性，当部分中央与地方、中央各部门之间的权利划分存在交叉、重叠时，会导致主动公开的责任主体不明，无法进行及时、有效的政府信息公开，存在公众未清晰了解部门公开范围，申请信息不属于该部门公开或政府信息不存在的情况。如2015年不属于外交部公开或政府信息不存在情况占申请总量的99%，2016年教育部依申请公开中“不属于政府信息公开范围”占比82.8%，这表明权责主体的界定仍需进一步加强。

通过将此类异常数据替换为其余年份均值后，再次进行国务院部门年平均依申请公开总体数量统计，得到国务院部门年平均依申请公开修正后数量，如图1所示。

由图1可知，修正后的国务院部门年平均依申请公开数量总体呈现波动增长趋势。国务院部门年平均依申请公开数量2008-2012年呈现较小波动趋势，2009年小幅上升后回落，后逐步缓慢增长，这一变化趋势说明依申请公开机制经历由试探、爆发至常态化的发展历程[7]。经历2015年负增长后，近三年国务院部门年平均依申请公开数量不断增加，这表明经过长期发展我国依申请公开工作已逐渐成熟规范，公众对于依申请公开的认识增强，对于依申请公开的需求也愈来愈多。

《条例》第一次明确规定了公民知情权的行政救济途径[13]，表明公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本文通过统计国务院部门2008-2018年政府信息公开年报中行政复议与行政诉讼数量，得到国务院部门年平均行政复议与行政诉讼数量情况，如图2所示，以此探究公众对政府信息公开效果的满意度。

国务院年平均行政复议数量相较于年均行政诉讼数量更多，但两者变化趋势较为一致，前7年年均行政复议、行政诉讼数量不断增加后回落，近4年又逐步提升，说明政府信息公开的满意度仍有待提升。近年来年均行政复议、行政诉讼数量的上升趋势，与政府部门自身政府信息公开水平、公众法治意识提高与社会监督加强有较大联系，行政复议、行政诉讼为公众保障自身政府信息知情权提供司法救济渠道，政府部门政府信息公开的自身监管将转变为社会协同治理，公众诉求将更具话语权和影响力，未来政府部门会面临愈加严峻的行政复议、行政诉讼形势。

2 政府信息公开调控策略

2.1 不断提升重点领域公开质量，明确界定政府信息公开责任主体

平台网站信息公布数据量呈现负增长以及依申请公开数量的持续高位，表明政府信息公开的广度与深度仍有提升空间，政府部门应不断拓展重点领域信息公开范围，进一步发挥门户网站信息公开第一平台作用。申请公开中与民众基本生活需求联系越紧密信息需求越大、争议发生率越高[14]，这也表明了主动公开的质量将直接与依申请公开与行政复议、行政诉讼数量产生较为直接的关联，两者近4年趋势走向均表明我国政府信息主动公开仍存在一定问题，公开力度有待加强。由于公众对政府信息公开接受度提高，逐渐重视对政府公开信息的开发利用，由政府权力为导向的主动公开已无法满足社会需求，迫切需要开展更为全面、深入的政府信息公开。因此，政府部门应深入推进重大建设项目、公共资源配置等重点领域信息公开工作，坚持不断扩大主动公开范围，进一步提高公众关切的重点领域政策解读质量，及时准确传递权威信息和政策意图。新的信息技术环境下，公众在关注政府信息公开数量的同时更加注重所公开信息的质量[15]，政府部门应转变信息公开理念，以公众需求为中心，为公众提供高质量的政府信息服务，探索政府数据信息开放共享的跨部门、跨界合作机制，促进政府数据发布和维护、数据组织和管理、数据获取和利用与政府开放共享数据库之间实现良性互动[16]。

依申请公开中不属于部门公开范围现象仍存在并影响依申请公开数量、行政复议与行政诉讼数量的增加，界定政府信息公开责任主体是政府信息公开的前提条件，明确与规范政府信息公开责任主体及进行数据确权，建立详细的政府信息公开指南，能推动政府信息公开工作向更加规范、透明、便民的方向发展。一方面，由于部分公开的政府信息来源较为复杂，提供信息方不一定是信息产生方，且受管理主义体制和工具导向的影响，我国的信息公开制度和实践呈现出过于浓厚的保密主导色彩[17]，政府内部无具体依据判断部分敏感信息由谁提供、由谁担责，涉及无法判断保密级别的信息难以推进公开;另一方面，公众对政府部门职能职责不明确，对于自己所需的政府信息公开内容无法准确、及时向有关部门获取。因此，政府部门应通过形成规范性文件或法律法规等手段界定政府信息公开责任主体，通过数据确权对相关政府信息公開负责部门建立监督机制，建立详细的政府信息公开指南，保障政府信息公开的及时性、准确性。同时，针对政府信息公开责任主体的变更，应及时调整完善相关配套文件措施，向公众准确传达相应信息。

2.2 适应政府信息扁平化传播趋势，着力组建政务新媒体矩阵体系

随着新媒体的广泛应用，政府信息公开途径传播更为迅速与扁平化，产生网络突发事件处理、舆情引导等新时代的新任务，政府部门应尽快适应政府信息公开传播特点，对于公众所需的政府信息公开内容，应充分结合实际情况与公众的信息获取特征及接受程度，提供相应的公开形式[18]。从传统媒体转向网络媒体的公开方式转型，对政府人员信息发布、政策解读和回应关切能力提出更高要求，政府部门新媒体时代的政府信息传播能力仍有待加强。面对新时代、新形势、新任务，政府部门需针对政府信息公开方式多元化与网络扁平化传播特点，不断提高信息公开意识与能力，对本部门需进行政府信息公开的内容在搜集、整理、分类基础上，运用可视化方式进行多样化呈现，提升公众获取信息便捷度，接受更为广泛的公众监督。政府部门加强重大政策性文件解读能力，准确运用书面解读、新闻发布等方式，及时准确向公众传递权威信息和政策意图，以不断提升政府信息公开的传播力、影响力、公信力。

面对公众政府信息公开接受途径增加与参与社会监督的意识不断提升，我国网络舆情变化愈加复杂，政府部门应逐步构建整体协同、响应迅速的政务新媒体矩阵体系，促进与公众的有效互动，及时回复公众关切的热点问题，提升政府信息公开服务水平。随着新媒体公开方式地出现，微博、微信、客户端等新媒体已成为与政府网站同等重要的政府信息公开渠道，这对政府部门积极运用信息化平台及时进行信息发布和政策解读工作，切实增强传播力和影响力提出更高要求。国务院部门咨询服务类被动公开方式较少、年均依申请公开数量不断增加，表明政府部门在加强信息发布、政策解读和回应关切等方面仍有不足，通过逐步建立政府部门新媒体日常运营与反馈机制，建立完善的舆情监测系统，政府部门可及时掌握舆情走势，快速进行应急管理舆情监测分析，为政府科学决策提供有效支撑。政府部门通过组建新媒体矩阵，能提高政府信息公开水平反应能力，保障回应的及时性和有效性，不断增强新媒体平台宣传实效，促进了新媒体与传统新闻宣传的协同发展。同时，保证公开政府信息的主动、及时、准确，仅通过政府部门自身发布相关信息仍不足够，仍需鼓励公众主动参与到政府信息公开工作中，利用政务新媒体矩阵快速获取公众政府信息公开的反馈，提高政府决策的科学性、民主性。

2.3 完善政府信息公开法律法规，建立矛盾纠纷多元化解机制面对近年来愈加严峻的依申请公开与行政复议、行政诉讼形势，政府应规范政府信息公开的法律法规与业务流程，进一步提升政府透明度。政府信息公开法律法规目前不够完善，关于行政复议有立法加以规范，但缺乏对规范性文件的规定[19]，且依申请公开程序的过于简略、权利义务边界的过于模糊[20]。较多公开内容都未有具体规范供各政府信息公开部门参考，导致政府部门无法对从事政府信息公开工作人员开展统一培训，无法全面掌握公开的法律法规、业务流程及公开内容范围。因此，一方面政府部门应规范行政机关行为，明确政府机关依申请公开职责与信息公开的例外事项，对公众申请较多的可公开政府信息，应灵活调整主动公开范围，以节约行政成本，提高工作效率;另一方面政府部门应规范申请人行为，通过各类方式规制申请权滥用情况[21]，避免将公共性政府信息只向个别申请人公开，以减少对同一政府信息的一再申请。通过进一步完善申请受理、审查、办理、答复各环节工作流程，合理设置工作程序，更好地保障申请人合法权益，提升依申请公开公众满意度。

依申请公开与行政复议、行政诉讼数量持续走高，政府信息公开公众满意度有待提高，政府部门需建立有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制，不断加强政府信息公开救济渠道宣传。我国社会利益格局进入深入调整时期，基层社会矛盾呈现出主体多元化、诉求复杂化、类型多样化等特点，政府部门的行政复议与行政诉讼压力愈加增大，单一的矛盾纠纷解决途径已经无法满足基层社会纠纷解决的需要[22]，且政府部门缺乏对行政复议和行政诉讼有关程序的宣传解读，法律普及也不够完善，需要进一步加强相关宣传。政府部门应构建社会协同、公众参与的矛盾纠纷多元化解机制，以诉讼为核心，以非诉讼方式为补充的相互配合，综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段进行相互銜接[23]，集聚合力通力打造共建共治共享的社会治理格局。面对政府信息公开纠纷的不同阶段建立针对性调解机制，推动行政调解、人民调解与司法调解有效衔接，提高政府信息公开纠纷解决效率，着力在源头解决矛盾，满足公众政府信息公开的多元化解纷需求。同时，政府部门应加强对依申请公开与行政复议、行政诉讼的受理条件、受理范围、办理程序、申请期等宣传，使得公众更为明确使用司法救济渠道信息，以保障自身的知情权、参与权、监督权和表达权。

3 研究展望

随着数量和规模的提高扩大，政府信息公开年报包含的数据与文本内容对于明确政府信息公开态势、为政府部门提供决策支持等具有重大价值。基于政府信息公开年报中提取出的结构化数据，经过异常数据处理后使得结果更具科学性与准确性，同时，针对政府信息公开内容进行文本分析，可更有效地描述近10年我国政府信息公开态势，据此提出的调控策略更具代表性。本文主要基于国务院部门政府信息公开年报中结构化数据的统计分析与政府信息公开内容的文本分析，存在一定的局限性，未来还可从扩大政府信息公开年报范围、增加数据参考资料等方法进一步完善研究。

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（责任编辑：陈 媛）