论南非种族隔离的城市制度解体(1979—1991)

杭聪

[摘要]20世纪后半期南非城市化显示出工业化滞后于城市化的特点，在世界城市发展史中比较罕见。种族隔离的城市制度造成这一特点。该制度以种族不平等的原则制定出人口控制、空间控制和自我控制等三个方面的体制。人口控制的消亡使得种族隔离的城市制度丧失了经济基础，难以再限制已掌握技术和文化的黑人的力量增长。空间控制的失败导致黑人政治组织力的加强。吝啬使用财政手段、虚伪地采用吸取政治合法性的手段和过于依赖暴力维持的手段维系局面终究无法挽救自我控制机制的衰败。城居黑人的起义随之而来，种族隔离的城市制度瓦解了。经济因素无疑起到基础性作用，但政治因素才是给予种族隔离的城市制度的最后一击。

[关键词]种族隔离制度 城市化 城市起义 种族主义

[中图分类号]K47 [文献标识码]A [文章编号]1000—3541（2020）04—0123—11

引言

南非是非洲工业体系最完善的国家，人均生活水平在非洲名列前茅，属于中等收入的发展中国家。它的工业发展与其城市化模式息息相关。其城市化在历史上滞后于工业化，既与中东、拉美地区“过度城市化”、工业化发展滞后于城市化的现象不同，也不同于发达国家工业化与城市化相互推动的现象。种族隔离的城市制度便是规制城市化滞后于工业化的制度。

当历史上大多数国家政策都致力于消弭城乡对立以此寻求解决大城市人口大量迁入引起的不适应问题时，南非却应用隔离城乡的政策，也就是种族隔离的城市政策。在这一政策下，占人口大多数的黑人仅占有13%的全国土地面积，那里贫瘠但能勉强维持外出务工劳工家庭成员生计。当黑人在城市失业或者白人不希望他们出现时，他们就得被迫回到那里。该制度否认黑人城居的权利，将其定为乡村居民，仅仅在白人有劳动力需要时才能暂居城市，以迫使黑人长期作为廉价劳动力，并“解决”城市化中出现的问题。实际上是一种城市虹吸农村的模式。已有研究多注意研讨该现象的经济恶果，而忽视了对它政治恶果的论述。后者正是本文所要侧重论述的问题。

国际学界研究种族隔离制度有重视经济因素的传统。一般认为，白人政府为确保经济部门获得劳动力，以通行证限制黑人的自由流动，使他们无法实现正常的城市化进程，建立起流动劳工体制，这是种族隔离的城市制度存在的重要原因。到1970年代，雇主对劳动力有了更多样的需求，转而反对流动劳工体制。控制劳动力和进口替代战略的经济发展模式在1970年代达到了它的极限。种族隔离的城市制度面临过时的处境。同时，国际学界也未忽视政治因素的影响。白人与其他种族在城市贫民窟混居，白人统治阶层担忧种族优势退化是推行种族隔离政策的重要原因。白人政府权力的运行同经济有联系但不由经济决定，而是由政治传统、代表性和所遭遇的政治危机所共同决定的。这种危机便是黑人反抗力量的增长，尤其是自我组织能力的提升，从而与白人政府达到力量平衡，为种族隔离制度和平解体奠定了基础①。国内学界的关注点在种族隔離的城市制度建立的过程和分析其部分功能，而对其解体未见论述②。经济因素并不能直接瓦解种族隔离的城市制度，本文通过分析经济因素影响政治制度的路径，挖掘种族隔离的城市制度内在的矛盾，以及黑人力量崛起的影响，探讨种族隔离的城市制度瓦解的原因、过程和启示。

一、南非种族隔离的城市制度构建

简要梳理种族隔离的城市制度构建是分析其瓦解的前提。1948年，南非国民党当政使得之前便存在的种族隔离政策体系化，正式形成一种制度。面对战后黑人城市化浪潮，国民党提出自身施政的目标是减缓并最终扭转黑人进入白人城市区域的运动。长期目标来看，政策的目标是将所有黑人安置在种族基础上的相互隔离区域。这些区域最终将发展成为经济和政治相互独立的单元。在完全的地域种族隔离实现之前的转换时期，国民党认为应该给予能够工作的黑人在白人城市的临时居住权和工作的权利。同时他们的合法地位应该被定义为政治无权的暂时访问者。黑人在城市政策的制定上没有正式官方表达渠道，只能通过请愿、抗议和起义的方式表达自己的诉求。这种社会控制要实现的目标有两个：一是在工业时代建立便于资本积累的黑人、白人生产关系，不必支付沉重的黑人城市化的经济代价;二是不会导致白人丧失居于黑人之上的主导地位。黑人仅能在白人经济有需要时居留城市，以免成为城市不稳定因素。

以此精神，国民党主导通过了1950年《特定住区法》和1952年《本土人法修正案》。前一法律强化按种族分隔居住。如果你居住在“错误”的区域，你将不得不搬离。通常是黑人和有色人种搬迁，从1951年到1986年，有350万以上的人不得不离开他们的家，而其中仅有2%是白人。后一法律强化流动控制。专门的劳动署被建立起来控制工人的流动，限制进入城区的人数，迫使雇主优先雇佣永久定居城区的黑人。只有满足一系列条件的黑人可以永久定居城市区域：一是自从出生便居住在该城区：二是合法居住在城市达15年;三是为同一个雇主工作10年。即便这样，这些人仍旧没有政治权利。所有黑人都是城市的临时居民，不同的仅仅是管理方式。与1923年《土著（城市地区）法》不同的是，实施法律的主体变为中央政府，建立了土著事务部庞大的官僚队伍来处理黑人事务，能够执行更严厉的种族隔离政策。

整个1960年代由于城市黑人的抵制活动被镇压，白人政府加强了对黑人城市化的控制措施，所有城市黑人都被当作临时居民，他们永久的家在被称作“黑人家园”的黑人乡村。在白人城市区域，白人政府停建黑人家庭住房，仅仅进行单身旅馆建设，以迎合日益增长的工业、商业和服务部门对黑人劳工的需求。白人政府还启动了工业分散化政策，以减少城市黑人人口。在城市中，不同的种族集团被区域隔离，黑人居住区域分布在白人城市的外围地带。

至此，种族隔离的城市制度达到它的顶峰。正常的移民机制被打破，主要黑人群体参与南非社会的进程受到控制，临时劳动力移民机制被延长了，大多数人被迫来到城市，又被城市隔离。这一切依靠于强制运用警察力量和思想控制——如学校的课程设置、教科书、广播新闻来实现，但大众被迫处于从属的不平等地位注定难以长期维持。

从具体内容来说，种族隔离的城市制度包含三个方面，即人口控制、空间控制和自我控制。人口控制通过通行证体制来实现，控制黑人进入白人城市区域：空间控制通过控制住房供应，规制城居黑人的生活：自我控制是指保证体制自身安全存在的机制。本文接下来分析人口控制的由来和失败。

二、人口控制的由来和消亡

通过通行证体制来实现的人口控制是种族隔离的城市体制的关键支柱之一。可以说，该体制维护着整个种族隔离制度的经济基础。

这便带来一个问题，即为何要控制黑人自由流动。南非同其他后发地区发展工业化所遇到的障碍类似，一是资本不足，二是技术不足。为解决生产要素匮乏的局面，南非政府需要通过干预给欧美资本更高的利润，给引入的技術管理人员更高的工资。如何尽可能地压低非技术劳动者工资，以支付高利润和高工资成为南非工业化的关键性问题。故而，南非政府采取流动劳工体制，通过拒绝黑人劳动力家庭融入城市，压低黑人非熟练劳动力价格。因为如此一来，资方便可以尽可能少地支付维持黑人社会再生产的费用，在努力获取黑人劳动力的同时，最小化他们作为人的存在。黑人家庭再生产的代价被留给黑人保留地（后称作黑人家园），这便是白人政府还要允许黑人占有全国13%土地面积的原因所在。大量廉价的黑人劳动力成为南非经济增长的法宝。让黑人以廉价劳动力的功能进入城市生产体系是种族隔离的城市制度存在的根本目的。

控制黑人劳动力进入城市生产体系的制度便是通行证体制，它是城市种族隔离制度的关键支柱之一。通行证控制的主要功能随时间不断变化。在19世纪后期，通行证被用于保持流动劳工体制，第二次世界大战后控制的重点变为遏制城市黑人无产阶级的增长，稍后控制的目标变为限制城区“多余”人口的规模。通行证体制代表对劳动力市场主要的干预措施。曾经有学者认为流动控制的主要目标是为了规制流动劳工。更长远来看，流动控制的目标在生产“差异化的劳动力”。它一方面加强了临时流动劳工;另一方面，促进永久性城市黑人无产阶级的稳定。城居黑人群体的法律地位由此奠定。

从实际效果来看，如表1所示，第二次世界大战和战后初期是黑人城市化高潮期。对于白人政府而言，黑人城市化这时才成为一个迫切的问题。白人政府推出了1950年《特定住区法》和1952年《本土人法修正案》以及其他的政策限制黑人城市化。从1951年至1980年的30年间，黑人城市率仅仅增长了5.7%。黑人城市化被严重遏制了，但城居黑人的人口数逐渐超过白人，力量对比逐渐向黑人倾斜。城居黑人群体逐步壮大。

通过比较表1的黑人城市化率和表2非农产业就业比例，我们可以发现自1950年直到1996年，非农产业就业比例都远远高于作为劳动力主要来源的黑人的城市化率。在白人政府有意为之的背景下，城市化滞后于工业化的状况出现并长期存在。这样做的好处是暂时性少支出了黑人定居所需的政府和资本家的开支，便利了资本积累：坏处是大批黑人分享不到工业化带来的成果，使黑白人收入差距拉大，导致需求不足的局面提前到来，更使得黑人不得不起来争取更多的城市生活资源，不利于社会稳定。人口控制政策便尝试协调这一体制基本矛盾。

人口控制是一个努力协调体制基本矛盾的关键机制：需要获取合适劳动力，同时最小化黑人在城市区域的存在，以免威胁白人的优势地位。这是一个矛盾的目标，要求吸纳和排斥城市黑人口。这个体制的运转总是有限的。尽管该政策在不断变化侧重点，但仍不能满足劳工短期和季节性浮动的需要。

正是由于上述基本性矛盾的存在，整个人口控制体制内在地具有不稳定性，导致自1950年代一个恶性循环发展了。由于保留地或称家园恶劣的生存条件，黑人持续地违反流动控制法规移动到他们想去的白人城市区域。大量通行证法律的惩处昭示了这一点。随着违反控制的人数越多，维持控制机制的成本越高。结果，黑人群体向城市社会转型的进程受到控制，来到城市工作的黑人融入城市面临重重障碍，成为天然的反体制力量。南非城市化和社会变革脱节，昭示了种族隔离的城市制度内在衰亡的原因。

很早，反对通行证体制便成为城市斗争的主题之一。斗争大体有两种形式：第一种为蔑视通行证法律，第二种为移除该法的请愿运动。如我们已经知晓的，蔑视法律运动大规模发生。在1916年至1984年间接近1800万黑人被逮捕或惩罚。

在1980年代早期，废除通行证的压力日益增大。从1960年沙佩维尔惨案到1973年德班工人大罢工之间的10余年中，表面平静的局面背后是黑人力量的增长。在1960年代南非经济增长超过每年5%，增长主要集中在制造业，被雇佣的主要是黑人，从1958年至1968年间雇佣增长了75%。在1973年的德班纺织业中，90%的劳动力是黑人，其中，仅有10%是非熟练工，接近一半是需要接受训练的岗位，还有工厂书记员或者工业针安装员。此外，伴随工业化和城市化的文化变化已经发生。1968年，有750000名黑人经常读日报，黑人拥有的无线电数量在1966年至1968年间翻倍。这种变化鼓励了对不公正的新认识，为起义准备了新的支持者。在1970年三分之二的黑人城市定居者能读。越来越多的黑人儿童参加高中教育：在1975年的索韦托每四个家庭就有三个有上中学的学生。这些变化确保政治活动能激起更广泛的回应。

同时，由于城市人口控制政策，经济增长没有给大多数黑人带来富足：他们的每资本收入十年间仅仅增长了23%，黑人和白人之间的不平等更加显著了。

然而，高度的冤屈不会自动地导致政治动员，政治动员不简单地是对物质生活条件的回应，也是对什么是公正、公正可能是什么的感知。黑人觉醒运动起到了政治启蒙作用。该运动主张身为黑人的骄傲，拒绝接受白人的霸权，黑人能自立。黑人觉醒运动影响了1969年成立的南非学生组织，后者在学校建立起分支组织。恶化的教室条件便利了政治组织在少年中的扩散。在1970—1975年间，黑人在中学招收的数目接近翻了三番，从122489名到318568名。而师资仅仅增长了大约75%。

1976年，黑人学生被要求用阿非利卡语进行学习活动，成为压倒骆驼的最后一根稻草。最大城居黑人社区索韦托的学生率先起义，结束了自1960年沙佩维尔惨案后黑人大规模反抗活动沉寂的十六年。

在此背景下，1979年政府发布了《里克特委员会报告》。这个报告正式承认永久性城居黑人无产阶级的存在，反映了对1940年代后期法甘委员会想法的回归，背离了刚性的维沃尔德的意识形态。这个永久性的无产阶级将构成了“城市内部人”阶级，能优先获得就业和住房。同时，更严格的控制将施加于“外部人”身上，即那些没有永久性城市居住权的人。政府以此来满足大资本对稳定、拥有一定技术的劳动力队伍以及扩大国内市场的要求，并且创造一个新的黑人中产阶级，以此吸引一定数量的黑人作为体制的支持者，抵消黑人抗议的力量。以此，白人政府希望維系种族隔离的城市制度。

随着经济结构的转变，白人对待通行证体制的看法发生转化。从1979年到1989年，白人占据半熟练岗位（例如：护士、教师、校长和技术员）的数量从占劳动力的大约65%下降到大约50%。黑人、有色人和印度人填满了雇佣需求的鸿沟。当传统的有色人种工作禁令被突破或者说向上“浮动”，黑人显著地获得了半熟练岗位和白领岗位。1980年，接近三分之二的阿非利卡人劳动力工作在白领岗位。这种局面既造成放开人口控制面对较少的、拥有投票权的白人工人的抵制，也使得半熟练劳动力短缺。有些资本部门和诸如城市基金会这样的组织也开始反对人口控制。政府日益认识到必须接受黑人城市移民，人口控制应该交由市场机制来决定，从而有助于缓解国际舆论压力。进一步来说，人口控制机制给财政造成巨大压力。违反人口控制法被逮捕的人数从1981年170000增长到1984年的250000。这些人越来越多地生活在临时居所中，反过来驱使城市反对新来者。

于是通行证法在1986年被废除了，取而代之的是一本单一的身份证明文件。这不意味着所有控制黑人进入城市区域的限制被移除，而是反映了政府城市化政策的转化。过度强调这一变化的显著意义是错误的，仍旧存在其他间接的控制方式，如就业机会和住房。

1986年，人口控制机制的取消变相承认了种族隔离的城市制度经济基础的消亡，然而，保持白人优势的政治考虑仍旧阻碍着城市制度的解体。

三、打破空间控制及其代价

黑人政治组织力的加强同种族隔离的城市制度的空间控制有着直接的关联。正是由于空间控制毗邻的黑人形成了自己的社区组织，社区组织又构成全国性政治组织的基础，从而使种族隔离的城市制度离覆灭更近一步。

以住房控制黑人劳动力城市化是白人政府一贯的策略。从经济角度讲，由于住房代表了再生产的主要代价，因此对于是否需要一支稳定劳工队伍的争论在很大程度上便体现在如何提供黑人住房问题上。从政治角度讲，种族隔离式住宿区域是维系白人优势的选择。住房问题构成维系种族隔离的城市制度的重要成本。

围绕住房问题，中央政府、地方政府和资本家之间就谁应该承担黑人劳动力住房的花费争论不断。中央政府声称市镇当局和资本家应该担负主要责任，因为它们是城市区域廉价劳动力的主要受益人。市镇当局则声称资本家获益最多，因而资本家要么直接承担住房花费，要么给工人更充足的工资，以使他们支付市场化的租金。资本家自然不愿意承担，宣称所有纳税者都从廉价黑人劳动力身上获利，中央政府应该承担住房的主要花费。

在实践中，地方政府承担了支付黑人住房花费的主要责任。1920年《住房法案》和1923年《城市区域本土人法案》赋予市镇当局提供住房的义务。普遍而言，市镇当局并不积极履行这一义务。它们的理由是财政不支。德班当局逃避责任，不愿意为黑人住房征收普遍性的市镇税收。约翰内斯堡当局同样如此，因为从采矿业和制造业获取的税收都归中央政府所有而矿业土地是不被课税的。即便如此，市镇当局还是推出了市政房计划，有效地补助了资本。黑人工人的低工资意味着市镇当局不能收取市场化的住房租金。

资本也非完全摆脱了责任。1937年《本土人法修正案》让雇主安排工人住房，但这又意味着大院和单身旅馆更多会坐落在中心位置，同种族隔离者的要求相冲突。所以，1952年《本土人服务征税法》主张在18个主要城市区域，雇主必须为每个一周工作六天的工人支付给市镇当局一笔住房费用。这笔费用将被用于资助黑人住房建设和服务。

到1960年代以后，白人政府的政策目标是将黑人都归到班图斯坦人口中，以节约一切它所认为的不具有生产能力的人口所需要的花费。很少的医院、学校、电缆和自来水供应等被提供给“白人”城市区域内的黑人。甚至，政府停止为“白人”城市区域内的黑人修建家庭住房。在南非首都比勒陀利亚，从1967年至1976年间，没有一间黑人家庭住房被建造。在1970年代末，按照政府的研究，积压待建的住房单元有141000个，这个数量等于几乎占三分之一既存的城市黑人家庭住房量，短缺黑人工人单身旅馆126000床位数，等于既存旅馆容量的40%。而在索韦托一幢典型的4居室的住房内平均的居住数量是14人。从大约1965年，政府停止在索韦托修建家庭住房和提供任何基础设施。索韦托市镇酒厅利润的80%被转移支付给班图斯坦。大量的经费被花在家园的市镇建设上。

剩下的住房资金分配按照种族群体进行，是高度不平等的。在1972年至1976年间，尽管私人住房部门提供了白人住房需求的86%，42%的公共住房资金还是被分配给白人，仅有6%分配给城市区域的黑人，41%分配给有色人种，11%分配给印度裔。在1970年总共的城市人口中，52%是黑人，29%是白人，5%是印度裔，14%是有色人。在1975年各个群体的收入比例如下：白人100，黑人11.8，有色人34.2，印度裔51.5。

我们不能仅关注中央政府、地方政府和资本家之间长期的博弈，更要注意到城市黑人自己承担了住房花费的主要部分。住房花费主要来源于本土人岁入账户。德班是这个体制的先驱，在1908年建立起本土人岁入账户。1923年《城市区域本土人法案》在全国范围内推广了这一体制。本土人岁入账户是普遍的市镇账户的附属账户。按照德班的做法，在市镇住房中的黑人租金的差额来自市镇垄断啤酒买卖和其他由黑人支付的费用。这些钱被花费在为黑人的管理机构、服务和住房上。尽管本土人岁入账户提供了一项稳定的收入，然而它从未能给黑人提供充足的住房经费，因此住房短缺从1940年代，后期便已经成为一个问题。

仅凭本土人岁入账户的经费不足以支持黑人解决住房问题，成千上万的城市黑人被迫以棚户的形式解决自己的住房难题。1940年代大量擅自占地的行动已经出现在许多南非城市区域。这些定居点的增长带来进一步的矛盾。因为它们缺乏基本的水和卫生服务，存在大量的卫生问题，并注定成为犯罪分子和政治活跃分子的沃土，严重弱化了地方当局对城居黑人的控制。政府自己也清楚这一点，自1950年代开始出台了大量城市搬迁和重新安置的计划。控制规划不仅卷入大量的财政花费，还产生了抵抗和新矛盾。

在搬迁和重新安置计划下，从1950年至1991年有超过100万公顷的城市空间被按种族原则重新分区。以清除贫民窟的名义驱逐主城区的黑人住宅区。黑人被迫迁移到更边缘的城市空间。白人政府先是推行按人種划片居住，最好的地区被划分给白人，1960年后甚至剥夺了所有黑人的城市住宅所有权。如果需要，市镇当局会将原本黑人居住的区域宣布为“白人”区域，原来的黑人居民不得不搬到更偏僻的定居点。新定居点没有什么公共附属设施，仅是一个可供睡觉的地方，且远离工作地点。在拆除过程中，南非政府根本无视城居黑人的“合法产权”。以1954年政府强行拆迁的约翰内斯堡索菲亚镇为例，居民有些自从现代南非国家成立便已经居住在这里，有些已经从地产商那里取得了永久产权（因为附近有污水处理装置，白人不愿购买的房屋被卖给黑人）。六万索菲亚镇居民在武装军警的押送下由军用卡车送往远郊的安置点。此类安置点有些甚至是空地。据一位居民描述，持枪警察护卫推土机乘大多数屋主外出工作之时推倒房屋。原地建立起的白人社区被命名为“胜利”。拆迁背后，许多人失去了熟悉的环境、紧邻的工作场所和基础设施。妇女们特别怨恨失去了亲属和邻居网络，从而丧失了网络提供的社会和经济支持。在1970年代，老社区被打破是公共暴力率盘旋上升的主要因素。

1920年代至1970年代的南非政府城市政策是极端限制黑人的永久居住权的，因而官方限制城市黑人劳动力的住房需要。黑人住房所有权几乎完全由政府垄断。在城市服务领域缺乏公共投资。尽管里克特报告后，中央政府政策开始提倡改善城居黑人生活环境，却坚持市镇管理机构应该自我维持。这使得弥补几十年的历史欠账、改善城居黑人的环境成为不可能的事。种族隔离制度的财政危机不仅表现为财政预算的巨大增长，还在于持续地剥夺无投票权的黑人大众。1980年代，市镇当局的花费增长了，从酒类垄断得来的收入却下降了。中央政府拒绝引入进一步的资本税或提供永久性的补助，租金和服务费不得不增加。在一些市镇涨幅高达500%以上。今天豪登地区的家庭住户在1980—1985年间真实收入掉落了至少25%。在国企集中的瓦尔河三角洲，租金自1977年至1984年上涨了400%多。

在世界其他地方，面对1984年城市起义以及随后的租金抵制活动，起码会临时l生地给予补助以抚平冲突。在南非，这样的策略曾在20世纪前半期白人抗议时使用过，然而在1980年代，政府不情愿给予补助妥协。在1986—1987年财政年度预算中，13.7%的政府花费被分配给军队，却只有1.7%的花费被分配到黑人住房方面。因为这样做违背了哪怕是改革派的政治和意识形态底线，即违背了不同族群分别发展的种族隔离制度原则。该原则体现在黑人市镇需自我维持的财政信条。因而，市镇当局同抵制者的谈判注定失败。政府仅能通过临时性的暴力政策镇压。

租金抵制导致地方政府岁入的持续性下降。地方政府难于改善黑人市镇的生活环境。中央政府只能更加依赖武装力量维持对市镇控制的局面，甚至军事控制在某些时间和地点都是孱弱的。地方管理机构的权利被人民自发形成的街道委员会取代。普遍而言，白人政府似乎不可能在黑人市镇依赖行政管理的方式维持控制，而仅仅以一种军事存在的方式维持表面的控制。白人政府在黑人市镇已经“不可统治”。政府已经丧失了对黑人住房形势的控制，从而丧失了另一根种族隔离城市制度的支柱。

四、自我控制机制的衰败

在实行上述两项基本目标的同时，种族隔离的城市制度需要保证自身的安全存在。要保证自身的存在安全，便要注意两点：一是黑人市镇机构的财政能够自我维系，这是种族隔离制度所要求的：二是防止城居黑人群体整体转变为反抗者。这便是所谓的自我控制机制。

自1980年代早期，城市种族隔离制度的财政基础持续弱化。白人市镇当局的岁入来源分三类。首先，酒类垄断的收益开始急剧下降，越来越多的黑人转向在商业场所饮酒。政府决定将市镇酒类贸易私有化。在1983年一些管理委员会开始售卖自己的酒类设施给黑人商人。许多委员会的官员很憎恨政府新的私有化政策，因为它弱化委员会的财政地位。委员会第二重要的岁人源泉是对雇主的税收。自1974年，雇主已经被要求按月缴纳费用，以资助管理委员会实行流动控制和其他劳工分配的运作。在1980年代早期，来自这一途径的收入也下降了。第三类岁入来源即住房租金和服务收费的赤字也持续上升。自1970年代后期起，部分由于通货膨胀的压力，部分由于1976—1977年城市起义之后政府改善黑人住房条件的想法，花在黑人住房领域上的绝对费用上升了，但是黑人工资不足以应对居住花费的增长。这便引起广泛的租金抵制。

随着财政基础的恶化，市镇当局迎来了城市种族隔离制度另一个维度的严重问题即吸引城居黑人合作的制度。吸引合作制度可以追溯到1923年《城市区域本土人法案》。这个法案提供了建立本土人咨询委员会的条款。尽管不是每个市镇当局都应用了这个条款，但是每个市镇应该有咨询委员会的理念深入人心。该理念还包含：咨询委员会至少应该有三名市镇居民构成，不管是选举的或任命的。即便是在已经成立委员会的市镇，委员会也是极其无力的。委员会主席总是一名白人。委员会只能有咨询权，能够向市镇委员会提供建议，但是后者经常忽视这些建议。此外，咨询委员会由黑人小资产阶级主导，他们经常用他们的地位维护他们自己的私利。在1968年政府又创立了城市班图理事会。这个机构和咨询委员会的区别仅仅在名称上。城市班图理事会同样是无权的。白人市镇当局没有什么驱动去建立它们，在1977年仅创立24个班图理事会。

1977年，城市班图理事会为社区理事会所取代。不像它们的前辈，社区理事会被授予一些权力，如分配住宿和贸易地点，其中，维持市区基本服务是最重要的权力，但是社区理事会的地位被严厉地限制。它们的权力服从于部长的意志和决定。社区理事会和管理委员会之间没有确定的权力划分。社区理事会的财政基础是孱弱的，因为雇主税赋和酒类利润仍旧归于管理委员会。社区理事会倾向于由商人和贸易者主导，追求他们自己的利益，缺乏任何真正的大众合法性，尤其是在较大的城市区域，社区理事会选举的投票人数经常跌落在10%以下。

1982年，《黑人地方当局法案》在没有废除社区理事会的同时，在较大的黑人居住点建立市镇委员会，在较小的点建立村庄委员会。尽管社区理事会在1982年法案之下扩大了自己的权力，但他们仍旧服从于部长们的权威，他们仍旧遇到薄弱的财政基础和缺乏大众合法性的问题。这两个问题相互恶化，弱的财政基础迫使黑人地方当局增加租金，转过来加剧了大众对社区理事会的敌视。显然，吸引合作制度已然丧失机能。

在这种背景下，1984年11月中旬爆发了南非历史上最大的政治抗议活动。此时，1976年已经降临过的市镇再生产危机更加严重：过于拥挤的住房、不充分的城市服务、上升的失业率和通货膨胀带来的真实工资水平的下降。学校内外的青年人都感觉没有出路。在1986年，18岁到26岁的黑人80%是失业的。从1980年到1984年，高中的招生数翻番，而1978—1982年大学入学考试通过率从76%下降到48%。1985年1月，非洲人国民大会党（以下简称“非国大”）号召黑人要使国家难以被统治，抵抗遍及全国。到1985年年末，155个市镇被影响。起义的主要目标是黑人地方理事警察和告密者，以及所有被视作种族隔离制度的代理人。12名理事被杀，超过300处住所被破坏，240名理事辞去了他们的职位。黑人地方当局体制几乎停滞存在。黑人警察不得不在白人区域居住，政府控制黑人区域的行政能力被破坏。对告密者残酷的刑罚，很快关闭了警察情报网络。“街头委员会”和“人民法庭”出现并开始履行地方管理的职责，这被非国大欢呼作为建立“双重权力”的第一步。在许多地区黑人地方当局体系已经完全崩溃了，而另一些地方当局仅仅在警察和军队保护下幸存。

既然暴力成为挽救体制的最后手段，那么又带来一个问题：1980年代中期以后的城市起义为何难以如以往一样特别是如1960年沙佩维尔惨案之后的形势那样被镇压下去。换句话说，城居黑人群体如何由合作者转变为反抗者。白人政府宣布了两次国家紧急状态，向和平请愿者射击、监禁黑人政治領导人、限制出版自由，但地方性和全国性的抵抗运动仍旧幸存下来，甚至导致统治集团内部对是否继续实行现有的政策产生了分裂。

首先，不像1950年代，1980年代黑人政治组织深深根植于黑人大多数社区中。这种根植的状态形成于1979年，其根源则在于1973年德班罢工和1976年索韦托起义。社区组织在1979年年末首先出现在伊丽莎白港和索韦托，1983年之后，社区组织大量出现。这些组织的出现为全国性的政治组织形成奠定了基础。1983年之后社区组织大量出现有政治和经济上的两个原因：在政治上，1983年宪法继续剥夺黑人的政治权利，仅仅依据1982年《黑人地方当局法案》提出设立的黑人地方当局，令广大黑人失望。它的失败一方面是由于不同更高级的政治代表形式相联系;另一方面，黑人地方当局自身的财政危机也是重要原因。黑人地方当局的财政被设定为自维的，然而市镇没有一个可利用的税基。结果，为了改进自己的财政环境，黑人地方当局被迫大幅增加租金和服务收费，使得自己越发不得人心。在经济上，政府实行工业扩散政策在黑人家园的边界建立劳动密集型工业，以减缓黑人城市化的速度。政府仍旧在城乡籍黑人之间严格划界，这是黑人工会所反对的。因为工会想将流动劳工纳人工会而非被动地将工会会员限于城居黑人工人。结果，黑人工会和社区的人结成统一战线，抵制1983年宪法推行的三院制议会选举和抵制黑人地方当局选举。黑人结成联合民主阵线提出实现《自由宪章》的政治要求。

其次，黑人政治组织成功地培育了共同的全民族的政治文化。这个全民性的政治文化既来源于漫长的黑人抵抗传统，也源于黑人大多数被剥夺政治权利和经济压迫的现实。尽管地方政治文化为地方环境所塑造，数十年的城市集中生活和工业化已经将地方政治整合到更大的实体中，便利了传播全民性的象征和诉求。还有如《自由宪章》一类的大众文献对南非社会未来解释的概念体系，以及演化而来的口号、歌曲和象征物。

最后，非国大作为“流放中的政府”的角色关键性地维持了运动意识形态的一致性。这使得南非国内的黑人政治组织几乎不受政府镇压行为的影响，运动方向保持大体方向的一致性，并且使得国内组织获得国际社会的认可。特别是当非国大获得白人政治群体和商业组织的支持后。道德权威的角色便利了构建后种族隔离社会，弱化了白人政府获得支持的能力。

总而言之，至1980年代中后期黑人市镇当局已经难以作为种族隔离的城市制度的支柱。黑人市镇当局无法在财政上自立，并因此更加削弱了自身的合法性。黑人市镇当局更因为其自身的虚伪性而面对大众抵制。因为它们已经被城居黑人察觉到是白人政府的傀儡，所谓的市镇当局选举仅是被用来欺骗城居黑人没有全国性政治权利的替代物。再一层讲，黑人市镇当局还承担了一些不受黑人欢迎的任务，例如，移除非法擅自占地者从市镇和驱逐租金抵制者。更是使其被称为班图斯坦政府的小号缩影。故而，在1980年代中后期黑人城市区域的市镇当局日益增加地成为一系列斗争的焦点，以至于作为其依仗的暴力手段也难以挽救其衰亡的命运。种族隔离的城市制度整个大厦已经为自身内部的矛盾所拖垮了。当城居黑人群体整体转变为反抗者，1991年南非政府不得不废除1950年《特定住区法》和1913年《土著土地法》，标志着种族隔离的城市制度正式瓦解。

结语

20世纪后半期，南非与世界上其他发展中国家一样，经历了快速的城市化。总体来看，它的城市化发展有自身的特点即城市化滞后于工业化。在避免了“过度城市化”引起的一系列经济和社会问题的同时，存在自身的一些问题。南非城市化滞后于工业化的实现依靠政府的高度强制力，矛盾集中于政府，考验的是政府的合法性。看似“节省”的经济账带来巨大的政治隐患。滞后城市化控制城市人口先期能够节省提供住房、教育和医疗的花费，但属于逆经济规律而行，影响社会稳定，历史发展要求回补。无论是试图通过亏欠进城务工的黑人劳动力的住房花费来实现过度资本积累，还是通过住房来控制城居黑人劳动力的流动，都隐藏着巨大的社会稳定隐患。政府吝啬使用财政的手段、虚伪地采用吸取政治合法性的手段和过于依赖暴力维持的手段维系局面，终究被形势的发展拖垮。

从政治经济的关系来讲，通过隔离城乡的人口控制即通行证制度实现廉价的劳动力的无限供应是种族隔离的城市制度的经济基础。随着经济发展对劳动力更多样的需求，城居黑人的人数越来越多且政治上日益觉醒，再加上白人抵制的削减，种族隔离的城市制度的经济基础衰亡了，诱发政治不稳定。实际上，如果仅仅是城镇数量增加或大量农村人口流入城市并非必然构成政治不稳定的因素。如果城市经济发展并给新增人口提供就业机会和较好的生活条件，反而能促进政治稳定。只有当城市发展与人口增长不相适应时，城居人口才会产生不满心理，从而埋下政治动荡的种子。不相适应的表现之一便是住房问题。黑人住宿区域屈从于保持白人优势的政治理念，地方政府将黑人住房修建到偏远地区且供应不足，甚至拆迁有合法产权的黑人住宿区，试图通过住房管制城居黑人的生活。自1960年后，白人政府倒行逆施剥夺所有城居黑人的权利，再加上种族隔离的经济发展模式的失效，已进城的黑人和未进城的黑人逐步形成合力。共同的城市生活遭遇促进了共同政治文化的形成，而共同的政治文化又使得各地的城市起义容易形成一股合力。非国大作为政治反对派的存在削弱了白人政府获得国内外支持的能力。统一的意识形态为建立强有力的统一战线奠定了基础。上述两项因素都大大增加了反体制活动成功的可能性。

南非白人政府的干预政策似乎找到了一条基于种族主义的独特城市化道路，然而却断送了南非后续发展潜力。1980年代后，南非城市发展难以维系，说明白人政府的政策终归无法带来南非的繁荣稳定。

城市化滞后使得南非城市问题相较过度城市化更易于解决，从而在政治参与扩大后，对之加以规范化较为容易，有助于非洲人、白人种族间和平进行宪法改革，社会平稳过渡。种族隔离制度瓦解之后，非洲人迅猛的城市化是对正常城市化进程的回补，然而曾经引起城市起义的住房、教育和公共服务问题并未随种族隔离制度的瓦解而解决，后种族隔离政府应该更加积极作为，在政府与市场、经济增长与社会公平上采取有效、均衡的政策，以便探索出一条适应南非国情的城市发展道路。

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