完善西安市养老保障体系路径研究

宋少燕 胡颖 程珽

摘 要：西安市社会养老保障体系建设有了较大发展，但整体上还处于初级阶段。对西安市社会养老保障体系进行研究，有助于推进良好社会养老保障环境的形成。

关键词：家庭;养老;社区;保障;服务

从西安市养老保障的现状来看，西安市已逐步形成一种社会化、多层次化的社会保障制度，但现行的养老保障体系与西安市老龄化趋势下的养老保障现实需求还存在较大的差距。因此，本文针对西安市的养老保障体系建设情况做出如下研究。

一、西安市养老保障体系建设存在的问题

（一）政府在部分弱势群体中的养老责任未充分发挥

由于家庭规模的缩小，传统的家庭养老保障功能减弱，政府和社会组织理应承担更多的养老责任，但现行的养老保障由于自身制度建设的不健全并没真正承担起这一责任，这使得一部分基本依靠家庭养老的老人实际上陷入了政府不管，家庭和个人又无力养老的困境。政府在失业者、非正式就业者、低收入者、残疾人等群体中的养老保障责任未能充分承担，导致弱勢群体中家庭和个人在养老保障中承担的责任偏重，这是西安市养老保障中存在的最明显的问题。

（二）农民养老保障权益无法真正实现

西安的养老保障是建立在我国二元经济结构的基础之上，西安现行的养老保障在某种意义上也是一种“三轨制”养老保障体系，企业职工、事业单位以及公务员的养老保障制度建立较早，相比较而言比较完善，保障的水平也相对较高。而西安市农村养老保障是近几年才建立起来的，农村养老保障的水平偏低，其保障的标准不仅无法与企业职工、事业单位以及公务员的养老保障相比较，甚至低于社会最低生活保障。农民养老保障标准偏低使得养老保障难以保障农民基本生活，自然也就影响了农民养老保障权益的真正实现。

（三）社区居家养老服务方面

1.资金渠道单一，严重不足

财政拨款是社区居家养老服务资金的主要来源，另外，彩票公益金的资助、社会上的捐助，还有一些提供服务赚取的利润，也都是社区居家养老服务的资金来源。而社区通过财政以外所获得的资金也是十分有限，不仅要用于设施建设，还要支付服务人员工资、对部分老人进行服务费用补贴等等。社区居家养老服务项目要多元化，要能提供全方位的、丰富的服务内容，而社区所能获得的资金无疑是杯水车薪。

2.服务的组织体系运转不够协调畅通

虽然西安市已经基本形成了关于社区居家养老服务的工作机制，但是这项养老方式却没有统一的运行管理办法，导致整个组织体系中的各相关职能部门在职责分工上出现推诿扯皮、踢皮球的现象，各职能部门不能达到良好沟通，配合协调，实际工作运行不畅，效率低下。

3.宣传力度不够大，居民参与度不高

由于宣传覆盖面不广，宣传形式不多，很多市民并不了解这种养老方式。也只有那些社区工作者、相关政府职能部门及进行相关研究的学者关注度比较高。社区居民不了解这种社区居家养老方式，就不知道享受这种养老服务带来的便利，导致不能有效利用这种社区养老资源，也就不能积极参与到社区居家养老这种活动中，不利于推进社区居家养老的蓬勃发展。

（四）机构养老服务方面

1.养老机构数量不足，规模较小

西安市的养老机构规模普遍偏小，难以形成规模经济。就必然出现基础实施落后、机构档次不高和服务水平低下的现象。养老机构数量规模和社会养老服务需求相比，供需矛盾较为突出。另外，服务功能单一也是养老机构普遍存在的重要问题。在很多养老机构中，缺少休闲娱乐设施，很少组织文化娱乐活动，健身设施较少，老年人的活动形式单一，仅有简单的棋牌麻将活动室。

2.养老机构入住率分布冷热不均

一是养老机构入住率不均衡，相差较大。有些城区养老机构床位紧张，入住率很高;有些偏远地区一半以上的床位闲置，入住率很低。二是养老机构入住率分布不均衡还体现在设施环境及收费的差异上。市级公办养老机构因为环境条件良好，入住率高达95%以上;区（县）级养老机构因为受到经济基础和环境条件的双重制约，入住率仅达73%左右;而民办养老机构大多数虽然环境条件较差，但由于费用相对较低，所以入住率较区（县）级养老机构有所提高，可达76%左右。

3.养老机构专业化服务水平不高

一是西安市的养老机构服务人员数量严重不足，根本无法达到国家标准的配备比例，绝大多数为临聘人员，这些人员的流动性较大，所以整个养老机构的服务队伍不够稳定，必然的影响到养老机构服务质量的提升。

二是服务人员大多专业技能素质低下、经验欠缺，对老人照顾不周。养老机构雇佣的护理员绝大多数是年龄偏大、文化层次较低、素质技能欠缺的进城务工人员及城镇下岗职工，很少有经过专业培训并且获得执业资格的护理人员。

三是养老机构中不合理的结构安排也是服务水平低下的重要因素。服务对象结构不合理。在公办养老机构中入住老人仅有41%是真正需要长期照料护理的对象，多数基本可以生活自理、身体较为健康的老人长期占用有限的床位资源，而另一部分年龄大、失能且急需入住的老人还得排队等候空出床位。

4.资金投入力度不够，扶持政策落实较难

尽管西安市对养老机构有很多补贴扶持政策，但由于各方面成本支出较大，多数机构的养老资金仍然捉襟见肘，就必然的从其他方面压缩开支，进而导致专业护理员缺乏、护理员工作积极性不高及护理服务质量下降等一系列问题，也就使其福利保障作用发挥不足。再者，相关优惠扶持政策落实较难。西安市也出台了对公办民办养老机构进行补助，并且免征营业税，对农村养老机构进行补助等相关政策，由于不够具体，操作性不强及受部门经济利益的影响，大部分优惠扶持政策很难真正落地。

二、完善西安市养老保障体系建设的措施

（一）强化政府在弱势群体中的养老保障中的责任

保障弱势群体的基本养老生活养老保障覆盖面占经济活动人口比例的大小，是评价社会养老保障制度是否成熟的一个重要标志，是体现政府责任的一个重要方面。政府应强化自身在养老保障中的主体责任，健全养老保障制度。西安市的养老保障现在已经实现了全民覆盖，但现行的养老保障体系中社会弱势群体的基本养老保障水平过低，养老的基本生活仍然无法真正保障。针对经济上的弱势群体，如失业者或无业者、低收入者、残疾者政府应提供真正能保障基本生活的非缴费型的养老保障，以保证这些社会弱势群体的养老权益。

（二）改革养老保障模式，加大财政对农村养老保障的投入

西安市现行“三轨制”的养老保障模式，在财政的投入上明显倾向于事业单位、公务员，而在农民养老保障的投入上明显不足，这在很大程度上影响了农民的养老保障权益的实现，也影响了整个养老保障体系的社会公正性。因而，改革现有养老保障模式是完善西安市养老保障的重要途径。而获得充裕的资金供给是养老保障事业发展的首要条件，政府应加大对農村养老保障的财政投入，根据西安市财政的承受力及农民养老保障的现实需求增加农村养老保障的资金，真正保障农民的基本生活。

（三）加强法律、政府及社会宏观层面的支持

1.健全相关法律法规

西安市应该健全养老服务的相关法律法规，明确规定什么标准，养老服务机构进入养老服务市场，什么情况下养老服务机构应该退出养老服务市场及其参考收费标准、服务质量标准、服务设施标准等等;并要对政府相关部门的监管职责予以明确;建立第三方评估制度，对养老服务机构提供的养老服务质量进行评价考核，考评结果与政府的补贴扶持政策及退出机制挂钩;明确规定各地要建立老人的电子信息档案，录入每位老人全面的各种信息，以使有困难的老人能被及时发现并得到救助。

2.加大政策支持力度

（1）加强扶持政策

一是政府应对建设养老服务设施加大投入力度。应根据实际情况，出台各种优惠政策和补贴扶持政策，并且要注重政策的可操作性及落实的力度;二是政府应把养老服务设施建设用地纳入到城乡总体发展规划中，予以优先安排;三是在养老服务设施建设土地使用时，政府应给予各种优惠，比如通过无偿划拨、低价或者免收土地转让金等办法，对养老服务机构进行扶持补贴。对正在运行的养老服务机构实行各种税费优惠，比如免征营业税、所得税等;在用水用电用气等方面，政府可以对养老服务机构进行补贴优惠。

（2）财政投入保障托底，社会资本积极参与

首先，养老服务机构建设资金普遍欠缺，政府应该通过建设补贴和其他相应的配套优惠政策，进行大力的财政投入保障支持。政府也可以引入市场竞争机制，通过购买服务的方式来引进社会资本建设养老服务机构，对正在运行中的养老服务机构，可以设立名目多样的资金补贴，也可以对养老机构中经济困难的老年人按照不同标准进行生活补助，以促进养老服务机构服务质量和水平的提升。

其次，政府应该鼓励支持社会资本进入养老服务领域，促进养老服务社会化，同时也能降低财政压力。应该形成多元化的投资主体格局，政府应做好引导监管工作，鼓励引进社会资金和民间资本进入，鼓励社会各方为养老服务进行捐助，总之是多方拓宽资金渠道。

（四）大力扶持民营养老机构发展

1.多策并举扶持民办养老机构，形成规格多种的养老机构格局

政府应该多策并举，从土地、资金和税收等多方面对其优惠，使其走上健康发展的快车道。在养老机构建设中，应该以市场为导向，以满足多层次养老服务需求为目标，建立数据信息平台，建立不同定位的、各种层次的养老服务机构，对于老年人的不同养老需求进行准确评估，进而进行合理的养老机构资源分配。

2.鼓励优先建设医疗型养老院

医疗型养老院在为老年人提供基本的养老服务的基础上，也可以提供急救、医疗、护理保健及健康咨询方面的服务，使老人生活更加健康积极。一方面投入的建设资金要加大，以配备较为完善的医疗设施及人员。也可以与周边的医疗机构建立长期的合作关系，以便及时的为老人提供相应的医疗服务。另一方面，要加强与大医院的合作，建立医疗型养老机构医务人员到大医院进修学习及会诊制度，扩大养老机构可以为老人提供的医疗服务项目和范围。

3.建立完善的人才培育机制

一方面是设置行业准入门槛，加强养老服务队伍建设，不断提升专业化服务水平。财政和劳动保障等相关部门要联合起来，成立专门的社工建设团队，进一步完善工作岗位设置，划分不同类别不同等级的社会工作岗位，合理设置工资区间，体现差别化的工资待遇，达到对服务人员的激励作用。另一方面是对于服务人才的培育机制要完善。既要经常性的进行业务培训提高专业服务技能，还要加强服务人员的职业道德教育。制定执行养老服务人员持证上岗制度，必须要通过专业考核并达到相关标准，才能获得从业证。

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[4]王爱莲.陕西人口老龄化趋势与社会养老保障体系的建立与完善[J].西安石油大学学报，2004（04）：20.

作者简介：宋少燕（1977-），女，汉族，陕西省西安市人，中共西安市委党校副教授。研究方向：公共管理。