上海保障性住房及其档案管理的实践探索

施伟华

住房保障工作是重要的民生保障工作，也是重要的社会经济发展工作。“坚持房子是用来住的、不是用来抄的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这为住房制度改革指明了方向、路徑、目标。只有建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，才能保持房子“居住”的基本属性，才能实现全体人民住有所居的宏伟目标。改革开放以来，上海在居住环境和质量方面有了突飞猛进的提高，但是住房市场的日益红火，房价的持续走高，也使部分居民的住房困难积累到一定程度，解决住房问题也是刻不容缓。

一、上海解决居住困难的历史回顾

（一）青年人才喜迎“鸳鸯房”

20世纪70年代末至80年代初，40万上山下乡的知识青年返回上海，以及每年约10万对以上的青年结婚，加之“文化大革命”期间被错误没收的单位和个人住房需要落实政策，使原本就紧张的住房矛盾更为突出，上海建筑之密、房屋之挤、缺房户比重之大，均为全国大城市之“最”。上海确定优先解决最困难户住房问题，范围是：平均每人居住面积2平方米以下，女方25周岁以上男女双方家庭的住房扣除结婚用房10平方米后，平均不足4平方米的结婚无房户;全家从外地调沪的无房户;16岁以上成年男女或两对夫妻同室、住一小间或工伤残病等。1982年，市政府进一步明确：所有单位有解决自己职工居住困难的责任，建房单位的困难户、结婚户应该由单位解决，房管部门应尽可能为其提供帮助。1982年12月，普陀区建成全市第一幢“结婚过渡房”（俗称“鸳鸯楼”），解决了一大批大龄青年的结婚住房问题。但是上海的住房困难户总数为仍达到90万户，占市区人口总户数的50%，也是同期全国城市缺房之首。

（二）四平方米以下住房困难户的解决

1986年，上海市总工会向市人大提交解决人均居住面积2平方米以下特困户的提案。市政府在明确解决目标、解决渠道、解困房源与资金的筹措和解决办法的同时，批准建立上海市解决居住特困户联席会议制度。明确单位有房源的要优先用于解决特困户，对于房源较少或现无房源的单位，挖掘现有房屋潜力，通过调整紧缩，腾出一些非生产性用房，改作居住用房用于解困。运用自筹资金购买商品房，用于出售或分配来解决居住特困户。1987年至1999年，上海市先后解决市区人均居住面积2平方米、2.5平方米以下特困户和4平方米以下的困难户近12万户，直接受益居民近50万人。先后建成了市光、国和、康乐、民苑等一批解困住宅小区。住房解困共投入资金约35亿元，解困用房建筑面积460万平方米。全市人均居住面积也从1985年的5.4平方米提高到1999年的10.9平方米。

二、探索形成“四位一体”的住房保障体系

上海为了加快解决中低收入家庭住房困难、大规模推进保障性安居工程的决策部署，切实保障和改善民生，围绕廉租住房、共有产权保障住房（经济适用住房）、公共租赁住房、征收安置住房（动迁安置房），探索建立了“四位一体”租售并举为特征的住房保障体系。在构建住房保障体系的推进过程中，上海根据国家要求并结合实际情况，合理确定各类住房保障制度的保障范围、保障方式和保障标准，并加强相互衔接、有机联动，初步形成了中国特色、上海特点的住房保障体系。

（一）住房保障体系形成过程

上海住房保障体系形成经历四个阶段。第一阶段20世纪80年代后期，到20世纪末期，主要开展“住房解困工作”。第二阶段是从2000年到2005年，着重推行“廉租住房制度”。第三阶段是从2005年至2007年，形成住房保障体系构架。第四阶段是从2007年以后，建立了廉租住房制度、共有产权保障住房、公共租赁住房制度、征收安置住房政策的“四位一体”住房保障体系。对城镇户籍的低收入住房困难家庭，主要实施廉租住房制度;对城镇户籍的中低收入住房困难家庭，主要实施共有产权保障住房制度;对存在阶段性住房困难的本市青年职工和引进人才、来沪务工人员及其他常住人口，主要实施公共租赁住房制度;结合旧区改造，定向供应征收安置住房，改善旧城区内中低收入住房困难家庭的居住条件。

（二）住房保障制度建设过程

2000年，上海在全国率先探索实施廉租住房制度，出台了《上海市城镇廉租住房试行办法》。为加快推进住房保障制度建设，2008年以来先后出台《上海市经济适用住房管理试行办法》、《关于进一步完善本市共有产权保障住房工作的实施意见》、《本市发展公共租赁住房的实施意见》、《上海市动迁安置住房管理办法》等规范性文件。以“保基本、广覆盖、可持续”的要求，根据上海经济社会发展状况、政府保障能力、市民住房困难状况、房源供应条件等因素，适时放宽各类保障性住房的准入标准，不断扩大政策覆盖范围。廉租住房从2006年开始扩大到最低收入以上的住房困难家庭，连续多次放宽准入标准，基本覆盖到住房困难但买不起经济适用住房的本市低收入家庭。共有产权保障住房从2009年开始供应试点以来，已连续3次放宽准入标准，本市住房困难的中等收入家庭，包括落户的引进人才、青年职工等均纳入政策覆盖范围。对住房困难但不符合廉租住房和共有产权保障住房条件的城市常住人口，釆取不设收入线、户籍条件的方法，通过公共租赁住房制度解决他们的阶段性居住困难，实现了住房保障政策的全覆盖。

三、住房保障档案的管理模式

随着住房保障工作的不断深化，住房保障档案和各类资料也随之大量产生，推进了住房保障档案的管理模式建立和制度建设。

由于保障性住房所具有的限定供应对象、限定标准、限定价格或租金的特点，在保障性住房管理过程中，既要能实现解决住房困难家庭住房困难的目标，又要杜绝保障房资格造假、骗购骗租分配乱象;既要建立有效的供应分配机制，又要建立有效的退出机制;既要具有一定的福利特点，又要避免以往公房管理中的弊病。上述要求使住房保障管理工作具有复杂性，而住房保障档案将为住房保障管理提供基础的信息支持，因此住房保障档案管理在整个住房保障管理工作中具有基础性的作用。然而，住房保障档案的内容、管理模式等与其他房地产档案又有很大差别，需要有针对性的管理措施和模式。

上海在推进住房保障工作，扩大住房保障政策覆盖面的同时，对其产生的各类档案资料进行调查研究，制定了规范的管理规定，确定档案的保管单位、档案的收集范围和管理要求等等。

（一）住房保障档案的属地化模式

由于保障性住房的申请、受理、审核、轮候、配售、购房等程序都是在各区、各街道（乡镇）的住房保障机构进行的，因此，根据目前本市房管专业档案属地化的管理方式，住房保障档案都存放在各区房管局内设的档案管理机构，未归档的文件材料存放在区住房保障机构和各街道（乡镇）住房保障机构，市住房保障房屋管理局只保管一些管理工作档案。目前，本市的住房保障档案主要有对象档案和管理工作档案，对象档案包含有在廉租房管理、共有产权房管理和公租房管理中产生的住房保障对象档案。

（二）住房保障档案的动态性特点

住房保障工作的管理方式决定了住房保障档案具有动态性的特点，这也是它与房地产登记档案等其他的房管专业档案的不同之处。房地产交易登记一旦完成就形成了一本完整的档案，不再变动;保障性住房登记完成后，资料可能会有变化，其主要表现为：保障对象家庭收入、财产、住房面积、人口等基本情况是可能产生变化的;为加强监督管理，住房保障机构需定期对住户情况进行复查，并更新档案;根据经济发展水平和保障能力，申请和保障标准会不断调整;随着社会发展和市场环境的变化，住房保障形式和制度也会不断发展和完善等。从上海的实践看，上海住房保障的发展也经历了覆盖面不断扩大、方式日趋多样的过程。因此，住房保障档案的管理相对比较复杂，针对这些特殊性，本市釆取了各种措施，从库房建设到日常管理，从建章立制到人员培训，档案的收集整理到保存，从初始信息化处理到系统建设，推进对住房保障档案的规范化管理。

住房保障工作是新生事物，因此，本市的住房保障档案管理工作还处在探索阶段，我们在实践中不断探索，在探索中不断规范管理。

（三）住房保障档案的制度建设

档案管理强化依法治档，建立健全完善法律法规，提高档案管理人的法制意识。档案管理有法律、法规、规章、各种规范性文件和国家标准所构成的完整的法律体系。在建设部的规范性文件《城镇廉租住房档案管理办法》的基础上，2008年，本市结合具体的廉租房管理业务，制定了《关于本市廉租住房保障档案管理的暂行意见》，对廉租房档案的管理机构和归档范围做了明确规定。2010年，随着共有产权保障住房（经济适用住房）工作的推进，本市先后在闵行和徐汇两区进行共有产权保障住房（经济适用住房）档案的试点工作，了解共有产权保障住房（经济适用住房）产生哪些材料，明确哪些材料是档案，哪些材料是资料;并对申请共有产权保障住房（经济适用住房）可能产生的情况作了分类。随后，在青浦、长宁两区也做了试点，最终制定了《本市共有产权保障住房（经济适用住房）档案管理的暂行意见》，详细规定了本市共有产权保障住房（经济适用住房）档案的管理办法。通过制定规范的档案管理办法，统一全市的共有产权保障住房（经济适用住房）归档部门和归档范围，做到有法可依。

（四）住房保障档案的管理措施落实

本市的住房保障档案在《上海市住房保障和房屋管理局档案管理暂行规定》、《关于本市廉租住房保障档案管理的暂行意见》、《本市共有产权保障住房（经济适用住房）档案管理的暂行意见》的制度规范下，有较严格的档案管理措施。

规范住房保障档案的收集范围。根据《关于本市廉租住房保障档案管理的暫行意见》、《本市共有产权保障住房（经济适用住房）档案管理的暂行意见》中规定的收集材料的内容，各区（县）房管局档案管理机构与住房保障业务机构共同探讨，结合本区的住房保障工作实际，确定每类住房保障档案的收集范围，包含已分配使用的保障性住房的档案材料;申请、初审、复审、轮候选房的各类材料和在申请家庭受理、审核、公示、登录、轮候、配售（租）等曰常管理过程中形成的材料。

规范住房保障档案的整理工作。为规范管理本市房管专业档案，建立了上海市住房保障和房屋管理专业档案目录体系，划分了房管专业档案的二、三级目录，根据“四位一体”的保障体系又确定住房保障档案的分类，有廉租房档案、共有产权房档案、公租房档案和征收安置房档案。住房保障档案的整理工作按照《房管专业档案二、三目录》、《房管专业档案纸质档案管理办法》、《专业档案整理规范》等进行整理编目。

规范住房保障档案的查询和利用。本市住房保障档案的查询和利用参照《上海市住房保障和房屋管理局档案管理暂行规定》中的《查阅办法》查阅，具体的查阅工作实行归口管理，统一到各区（县）房管局的档案管理部门进行查询。未归档的文件材料只是工作资料，不可对外查阅。

上海是全国率先建立“四位一体”住房保障体系的城市，基本实现了“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”目标。上海在不断建立健全住房保障体系建设，不断推进住房保障各项目标任务完成同时，对于产生的关乎民生的保障性住房档案，通过制度建设、基层实践、规范操作、资源共享等方面，与住房保障工作同步推进，协调发展。