一张蓝图目标下省域生态保护红线划定方法差异性

王江波 陈敏 苟爱萍

摘要：《生态保护红线划定指南》（简称《指南》）发布后，在统一标准下，各省（市、区）红线划定方法却出现了不同程度的差异性，具体体现在红线分类分区、划分方式的地域分布、管控区分类分级、图纸成果表达等方面。各省（市、区）红线划定方法的差异性阻碍了全国范围内红线的拼合，同时引发了后续管理上的诸多争议。通过分类比较，对差异性的表现形式进行列表，通过差异性的特征比较，提出“正面差异”和“负面差异”的概念;通过深入剖析差异性的形成原因，从限定《指南》刚性指标、建立跨部门与跨区域交流机制、科学完善管理制度3个方面提出具体建议，进而保障一张蓝图目标的实现。

关键词：生态保护红线;差异性;正面差异;负面差异;表现形式;形成原因

中图分类号：X36   文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2020）14-0290-08

2017年2月，为落实《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》提出红线划定工作的目标要求，保障国家生态安全格局[1]，同年8月，《生态保护红线划定指南》（以下简称《指南》）颁布，进一步规范了全国红线划定的统一指导标准。截至2017年年底，经国务院审批的红线划定方案包括京津冀地區的2市1省、长江经济带的10省1市以及宁夏回族自治区，其他省（市、区）的划定方案也于2018年年底正式通过省级政府审批。生态保护红线在国家层面的战略目标是各省（市、区）基于一套统一标准划定的生态保护红线，在全国范围内可以拼合成一张蓝图，真正实现生态空间重要区域“一条红线”管控。然而，即使有《指南》的统一指导，各省（市、区）正式出台或报批公示阶段的红线划定方案还是出现了较多差异。这些差异不可避免地影响了未来红线在全国范围内的拼合，同时引发后续管理上的一系列难题。生态保护红线划定是生态文明建设的基础工程[2]，只有打牢基础，后续的生态措施才能更好地推进。因此，为了在全国范围内实现一张蓝图的目标，对生态保护红线划定方法差异性的研究更显迫切。

1 差异性特征及影响

各省（市、区）生态保护红线划分方式差异性有不同的表现形式，根据特征属性的不同，本研究将其划分为“正面差异”和“负面差异”2种类型，不同类型的差异性对红线拼合产生了不同的影响。

1.1 正面差异

1.1.1 “正面差异”阐释 “正面差异”指各省（市、区）在《指南》生态保护红线划定的基本原则下，延续地方原有生态格局、保护体系结构，根据区域测评结果，客观呈现红线划定方法的差异性，也是《指南》灵活性的体现。主要表现为各地生态保护红线划分层级的差异性。

1.1.2 “正面差异”表现形式 《指南》对于生态保护红线范围内的生态空间特征进行描述，主要包括重要生态功能区、生态环境脆弱区/敏感区在内的所有区域，在校验阶段又引入国家级和省级禁止开发区共三大类型区，统称为一级分区，一级分区确定后，根据纳入分区的功能和特征确定各分区须要测评的指标。其中，重要生态功能区的测评指标包括水源涵养、水土保持能力等;脆弱敏感区的测评指标包括水土流失、石漠化程度等[3];禁止开发区则根据其原本的资源类型和特征分别纳入上述2种分区。

研究结果表明，截至2018年底，省域层面网络已公示的生态保护红线划定方法在统一指导标准下，实际分类分区时却出现了10种类型（表1）。

1.2 负面差异

1.2.1 “负面差异”定义阐释 “负面差异”指各省（市、区）未遵循《指南》提出的红线划定的基本原则，由各种主观原因造成的不必要的差异性具体包括划分方式的区域分布差异，管控区分类分级、图纸成果表达的差异。

1.2.2 “负面差异”表现形式

1.2.2.1 红线划分类型在全国范围分布的差异性 由表1可知，省域层面生态保护红线划分方法在分类分级层面包含10种类型，而理论上为保障各省（市、区）划定的红线在全国拼合以及后期管理的便捷，必须确定统一标准的划分体系，这就要求各省（市、区）在制定生态保护红线划定方法时进行充分的地域协商。以长江流域为例，在进行红线划定时，必须要组织区域范围红线划定交流会议，以保障同一区域的红线划分标准达成共识。

通过研究各省（市、区）红线分区类型在全国的分布可知，国土空间范围内各省（市、区）生态保护红线分区类型呈现区域差异性，即特定区域内，部分省（市、区）的红线划定方式具有一致性，部分省（市、区）的红线划定方式没有联系性。

部分省（市、区）如长江经济带4省1市，相邻省份的广东省、广西壮族自治区等，相邻省份陕西省、河南省，长三角中的浙江省、上海市在红线分区类型上均保持一致;其他区域如东北三省，相邻省份广东省和福建省、云南省和贵州省等都拥有自己的分区方法（图1）。

以相邻省份云南省和贵州省为例， 其在红线划定方式、图纸成果的表达上均存在一定的差异。

从红线划分方式看，云南省是结合地方资源特色和功能需求直接进行红线分区，红线类型也是分区类型;贵州省则参考《指南》一级分区标准进行红线类型划分，再依据地方资源特色进行细化分区（图2、图4）。

从成果表达看，如上所述，同样是反映红线类型分区，图纸表达差异较大;红线分布图的比例尺大小不同，拼合时须要重新换算，增加了工作量（图3、图5）。

1.2.2.2 管控区的分类分级差异性 为了对纳入生态保护红线内的生态空间进行有效保护，提升其生态服务价值，《指南》要求严格按照禁止开发区要求对红线区域进行建设管控。实际操作中，生态保护红线划定后，各省（市、区）之间并没有形成统一的管控区划分标准。具体表现在以下4个方面：第一，是否进行管控区分级，如浙江省直接采用负面清单对红线分区中的建设活动进行管控。第二，名称不统一，关于管控区分级，目前已出现4种称呼，包括一级保护区与二级保护区;一级管控区与二级管控区;一类管控区与二类管控区;红线区与黄线区。第三，已有保护地体系管控分级纳入生态保护红线管控区的等级差异。如江苏省、湖北省，其风景名胜区的核心区均纳入本地生态保护红线的一级管控区，而云南省的风景名胜区全域则划到红线的二级管控区。第四，纳入红线管控区的生态空间类型的细化程度差异。如大多省份对生态保护红线内一级管控区都采用正面清单法，并列出准入类型，包括自然保护区、国家公园等各地已有保护地的核心区或一级保护区等。鲜有省份对二类管控区提出纳入标准，目前只有江苏省、上海市、云南省提出。更多省份对于二类管控区都选择排除法，即生态红线范围内，未纳入一级管控区的生态空间均属于二类管控区，如安徽、江西、湖北、贵州等省（表2）。

1.3 差異性的影响

从宏观角度看，生态保护红线划定方法差异性主要产生2个方面的影响：对省级层面划定的生态保护红线，在全国范围内拼合成一张图的影响[4];红线划定后，对后续管理工作开展的影响。

1.3.1 对红线在全国范围内拼合的影响 全国生态保护红线划定必须确保各省（市、区）红线划定的数据、方法、成果相统一，进而才能保障拼合阶段“一张图”的汇总。生态保护红线作为国家层面的战略工程，最终目标是在国土范围内划定一条保护重要生态环境的控制红线，必须要求各省级层面划定的红线具有等效性。但通过上述差异性的分析比较，不难看出红线划定的基准已经出现偏差。红线划定方式的差异性必定会对未来全国范围内红线的拼合产生影响，阻碍一张蓝图目标的实现（表3）。

1.3.2 对红线划定后，后续管理工作开展的影响 生态保护红线是生态文明建设的基础工程，只有确定科学的空间边界，才能大展拳脚、对症下药。生态保护红线管控要求站在历史的维度去看待利益得失。原则上，红线一经划定就要严格进行管控分区，严格按照既定标准去管理。而现实情况是各地生态保护红线范围内的管控区设立标准出现了不同方面和不同程度的差异性，这不可避免对红线的后续管理埋下隐患，并对基于红线制定的衍生策略产生一系列影响（表4）。

2 差异性形成原因

通过分析“正面差异”与“负面差异”的特征属性可知，虽然生态保护红线划分方式差异性在不同方面呈现出不同的表现形式，但究其本质，其形成原因具有一定的共通性[5]。本研究通过深入分析各省（市、区）生态保护红线的划定背景、划定依据以及地域属性，总结出3个层面的原因。

2.1 《指南》本身的灵活性

《指南》作为全国范围内红线划定工作的指导性纲领，明确提出生态保护红线在内的系列关键词的内涵定义，但是并没有明确生态保护红线的划分层级，只是宽泛地规定了大的分区类型，这是导致地方划定生态保护红线分类分区差异性的主要原因。生态空间内，当测评指标统一时，地方根据自身的资源禀赋差异、生态空间格局、已有保护地规划体系结构进行划分层级的选择，并未导致红线范围内生态用地功能降低、面积减少或性质改变，即不会产生影响红线的质量。相反，更体现了《指南》的灵活性和区域的特色性。须要注意的是，当划分依据直接沿用原有保护地体系的分类系统时，须要对保护地的资源进行重新测评，必须延用全域统一的指标体系和数据标准，否则会与其他地区的标准产生差异，导致红线错划、漏划。

2.2 部门缺乏交流，区域衔接不足

生态保护红线概念提出之前，国家和地方已经针对各地的生态资源特点建立了自然保护地体系，这些保护地原本分管于不同部门，历史遗留问题诸多，包括部门之间信息的不对称、制度上的漏洞、执法上权责不清等。自然保护地体系是生态保护红线的划定基础[6]，生态保护红线的管控区划分标准同样要求与原有自然保护地管理体系相协调。现阶段自然保护地体系的管理弊端主要表现在2个方面：第一，同一区域的生态空间在管理部门归属上的问题，如一些生态敏感的湿地区域，同时又是珍禽栖息地，在管理权归属上，有的地区选择单一部门多项管理，有的选择多个部门协作管理，有的则设立新的独立的综合管理部门。第二，是跨区域管理上的差异性。由于保护性质的生态空间大多分布于郊区或乡村的连绵地段，很多功能区会跨越行政边界，如一些稀有物种的迁移廊道等。这些弊端对划定生态保护红线的影响体现在以下2个方面：第一，同一性质的生态空间，在不同部门管理下，划入生态保护红线区域的规模不同[7]。第二，同一性质的生态空间，在生态保护红线内部的管控区划分等级不同。归根结底，是没有建立高度有效的沟通渠道，各部门各自为营，区域之间协作不足。

2.3 利益导向下的“拿来主义”

各地在划定生态保护红线时，碍于保护与发展的冲突，在红线管控区设立标准上呈现了不同的差异性，这是利益导向下的“拿来主义”所致，“拿来主义”即各地完全延用自己原有保护地体系管控区分类分级的现象。原则上，管控区一经划定，就要匹配严格的管控措施，这对资源密集型区域的产业结构体系和部分农村居民社会生活产生了很大的影响。生态保护红线划定之前，云南省、贵州省等西部地区的主导产业一般为观光旅游和相关的服务型产业。虽然这些自然景观很早就被纳入到生态保护地体系中，但是地方政府考虑到区域经济发展和居民生活工作需求，对原有保护地的管控区划分标准以及管控策略并没有那么明确。红线完成后，由于未建立有效的生态服务价值补偿机制，如果严格按照《指南》的管控要求实施管理，不可避免会对地方经济造成巨大冲击，同时也会引发区域不公平的争论。因此，资源密集型区域在进行生态保护红线管控区设立时，主观上奉行“拿来主义”，最大程度保障地方发展。

3 措施与建议

3.1 《指南》刚性内容的限定

《指南》作为全国生态保护红线划定方案的指导标准，是约束性和灵活性的统一，各省级层面划定的红线，其差异性表现为灵活性的前提是《指南》刚性内容的限定。

3.1.1 指标体系的统一 第一，在国土空间内，建立统一的测评指标体系，落实到地方时，查缺补漏。第二，建立统一的数据标准，即确定生态保护红线区域和一般生态空间区域各项指标分界值或分界区间，保证不同区域划定的生态保护红线具有等效性，以便于后期的红线拼合。

3.1.2 分级标准的统一 指标体系分级标准的统一有2个方面作用：第一，在校验阶段，可根据分级标准，判断现有的各类保护地中应划入红线范围的生态空间。第二，在管理阶段，可奠定生态保护红线管控区分级的基础。管控区分级是影响生态保护红线落地后保护效率的关键，只有基于统一分级标准的管控区才能体现地域公平性。

3.1.3 成果表达的统一 全国生态保护红线在一张图上的拼合，必须要求以省（市、区）为单位的生态保护红线成果表达的一致性，成果表达涉及到关键词名称和属性的统一，图名的统一，图幅、图例、坐标的统一以及配套数据库和附录涉及的表格等细节上的统一。图纸和相关文件的前期统一，会很大程度减少红线在全国范围内拼合的工作量，减小拼合难度，节约时间成本。

3.2 建立跨部门与跨区域交流机制

2018年3月，国务院深化机构改革直指生态环保领域，为解决生态管理工作一直以来的弊端，对原有自然管理部门进行职能整合，新组建了自然资源部与生态环境部[5]，与其他地方派出机构一起统一协调管理和督察工作，保障生态工程的各项工作顺利开展。

生态保护红线划定工作涉及陆域、水域诸多自然管理部门，为了避免保护区域测评工作重复或遗漏，保证红线不错划、漏划，就要求做到以下3点：第一，在机构改革背景下，充分明确职责归属。对某一生态空间进行环境测评时，要求区域内涉及的所有自然资源管理部门到场，实现信息互通;或建立统一的综合管理部门，采用捆绑策略，明确权利、职责归属。第二，注重跨部门和跨区域的交流协商。生态空间作为一个动态平衡系统，可制定跨空间交流机制，当遇到需要区域协同的工作时，要求提前安排工作进度表，规定每个阶段要完成的任务，包括区域间材料的交接时间、会议交流时间、成果整理与反馈时间等。第三，在实践过程中，当面临同级部门协商仍难以解决的问题时，应及时上报上级协调部门，如生态环境厅或上级人民政府，保证问题的及时解决[8]，避免相互推脱的可能。

3.3 建立科学的监管制度和补偿机制

各省（市、区）的红线划定后，第一，强制要求进行管控区分级，一般分为Ⅰ级管控区和Ⅱ级管控区，名称属性全面统一。第二，根据Ⅰ级管控区和Ⅱ级管控区的保护目标分别采取正面清单法和负面清单法，严格管控生态红线内的建设活动[9]。第三，为协调保护与发展之间的矛盾，对资源密集型地区的Ⅱ级管控区建立产业准入制度和责任追究制度，禁止与红线主要生态功能相违背的建设活动。通过科学评估，走绿色环保创业之路。第四，创造生态服务价值与经济效益转化模式，建立科学量化的补偿机制，以缓解地域不公平争议。

4 小结

生态保护红线是保障国家生态安全格局的最后一道防线，生态保护红线划定方法的差异性研究有利于清除红线在全国范围内拼合的障碍，帮助各省（市、区）认清红线划定工作中的弊端，有效避免可能导致红线错划漏划的理念或方法。希望通过差异性表现形式和形成原因的系统分析，保障各省（市、区）划定的生态保护红线实现全国范围内一张蓝图的目标，在一张蓝图的基础上，更有深度地开展生态环境保护工作，更好地进行生态文明建设。

参考文献：

[1]周静璇. 区域性生态补偿方法及应用——以重庆市为例[D]. 重庆：西南大学，2018.

[2]高吉喜. 国家生态保护红线体系建设构想[J]. 环境保护，2014，42（增刊1）：18-21.

[3]张文国，饶 胜，张 箫，等. 把握划定并严守生态保护红线的八个要点[J]. 环境保护，2017，45（23）：14-17.

[4]閔庆文，马 楠. 生态保护红线与自然保护地体系的区别与联系[J]. 环境保护，2017，45（23）：26-30.

[5]刘 冬，林乃峰，邹长新，等. 国外生态保护地体系对我国生态保护红线划定与管理的启示[J]. 生物多样性，2015，23（6）：708-715.

[6]邹长新，林乃峰，徐梦佳. 论生态保护红线制度实施中的重点问题[J]. 环境保护，2017，45（23）：36-39.

[7]郑 华，欧阳志云. 生态红线的实践与思考[J]. 中国科学院院刊，2014，29（4）：457-461，448.

[8]叶亚平，刘鲁君. 中国省域生态环境质量评价指标体系研究[J]. 环境科学研究，2000，13（3）：33-36.

[9]邹长新，王丽霞，刘军会. 论生态保护红线的类型划分与管控[J]. 生物多样性，2015，23（6）：716-724.

收稿日期：2019-08-13

基金项目：国家自然科学基金（编号：51978329、51378010、51778364）。

作者简介：王江波（1976—），男，河南鹤壁人，博士，教授，主要从事综合防灾和生态城市研究。E-mail：wjb623@163.com。

通信作者：苟爱萍，博士，教授，主要从事生态城市和韧性景观研究。E-mail：aipinggou@hotmail.com。