广西高校“生均拨款”制度改革探讨

赵斌 林源

【摘 要】本文阐述广西高校“生均拨款”制度改革的措施和成效，针对实施中办学成本差异体现不足、生均定额标准偏低、办学成效占经费分配的权重不明显等问题，提出深化广西高校“生均拨款”制度改革的对策建议：财政投入上体现办学层次及专业成本差异;明确政府主导地位，加大财政教育投入力度尤其是中央政府财政拨款;建立动态拨款机制，增加办学成效拨款权重。

【关键词】广西  高校  生均拨款  制度绩效  改革

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2020）05C-0054-03

随着我国经济快速发展，各类企业对高层次人才的需求越来越大，因而对高等教育的需求日益旺盛。2018年，我国各类高等院校在学总规模达3833万人，高等教育毛入学率达到48.1%。随着高等教育规模的扩大，高校原有的设施不能满足学生增长的需要，如学校的校园面积、教室、宿舍、体育场馆、图书馆、实训室等达不到国家的办学标准。虽然我国规定每年对教育投入不低于国内生产总值（GDP）的4%，但分配到每所学校增量资金不是很明显。在广西高校“生均拨款”改革前，财政拨款导向是高校教师队伍编制多的高校获得财政资金多，而不是教师队伍编制适中、培养学生多的高校获得的财政资金多。面对这种状况，广西高校着力深化“生均拨款”制度改革，构建以绩效为导向的财政拨款机制，通过财政拨款改革导向，推进高校培养更多高素质人才。

一、广西高校“生均拨款”制度改革状况

2016年，广西颁布《关于印发广西高等学校财政投入机制改革实施方案（试行）的通知》，构建以绩效为导向的财政拨款机制，推进“生均定额+专项拨款+绩效奖补”的高等学校财政拨款方式改革，着力增强高等学校内生动力，激发创新活力，稳固自己的优势专业，发展自己的特色专业，力争建设成为区域内高水平大学，提升区域高等教育发展水平。

（一）广西高校“生均拨款”制度改革措施

此次改革使广西由原先“综合定额+专项补助”财政拨款机制转变为“生均定额+专项拨款+绩效奖补”的高等学校财政拨款方式，主要的改革措施涉及建立分类拨款制度、改革项目资金分配、强化绩效评价结果运用等三个方面。

1.建立分类拨款制度。建立与高等学校办学层次、学科类别、办学成本和办学质量相匹配的生均定额拨款标准，体现办学差异，实行分类支持。按哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、管理学、理学、医学、工学、农学、艺术学和师范类学科等学科大类进行相应系数的折算;为鼓励广西高校提高办学层次，不同的办学层次高水平大学折算系数不同，同时还兼顾专业认证系数、就业率系数，广西试行的高校生均拨款的标准款=生均定额标准×∑该校各学科（专业大类）学生人数×对应的学科分类（或专业大类）折算系数×相应学生折算系数×高水平大学折算系数。拨款分配权数按照普通本科高校、普通高职（高专）高校分别计算。

2.改革项目资金分配。广西高校项目资金主要分为“强基计划”“创优计划”两部分。“强基计划”项目经费，自治区按照办学规模、办学层次、学科类型、绩效评价结果等因素分配，由各高校根据“广西高等教育强基计划”实施规划确定的内容，统筹中央和自治区财政补助资金、学校自有资金和其他渠道资金，自主安排资金用于学校内涵建设和发展，形成推动学校优势学科和特色专业建设发展的“强基计划”总体规划和年度实施计划。“创优计划”项目经费，由自治区统一设立建设项目，学校自主申报，通过竞争方式分配，一次立项滚动支持，引导高校合理定位，特色发展，促进高水平大学和优势特色学科建设。

3.强化绩效评价结果运用。建立绩效评价机制，由主管部门组织系统内专家或有资质的第三方对下拨的“强基创优”项目经费使用情况及结果进行绩效评价，并出具绩效评价报告。项目主管部门注重绩效评价结果应用，自治区在“强基计划”中劃出一定资金专项用于绩效奖补，对实施“强基创优”的单位在学科建设、特色专业建设、综合能力建设中经绩效评价效果明显的，将给予相关单位专项资金奖补;对绩效评价不合格的高校，主管部门将调减“强基创优”专项资金的拨付，直至停止“强基创优”专项资金的拨款。同时，将专业认证结果、学生就业率与“强基计划”资金分配相挂钩。

（二）广西高校“生均拨款”制度改革的成效

1.较好适应事业单位改革总体要求。广西现行高等教育投入机制改革的一大亮点就是将学生人数作为基本运行核拨的最主要因素，体现了政府和高校之间的委托责任与受托责任，适应当前事业单位改革的目标。当前事业单位分类改革的重要目标是实现从过去简单“养人”转变为“办事”，逐步取消事业编制。政府根据高校培养人才的数量核拨运行经费，其实质为政府购买高等教育服务，高等学校提供高等教育服务，政府支付的费用与高等学校提供服务的数量相匹配。拨款与学生人数挂钩后，人员编制不再作为拨款的依据，更有利于高等学校破除编制的限制，独立自主聘用所需人才。

2.形成了积极的目标导向作用。广西高等教育发展水平长期落后于全国平均发展水平。2018年全国高等教育毛入学率达到48.1%，而同期广西高等教育毛入学率39%，与广西高等教育发展规划中到2020年广西高等教育毛入学达到40%的目标还有一定差距。以学生人数作为经费核拨的最主要因素，目标导向作用明显，可以充分调动广西高校扩大办学规模，提高广西高等教育整体毛入学率。

3.优化了教育资源配置。广西高等教育过于一致实行“人头费+公用经费”的拨款模式，人头费与编制挂钩，公用经费按学生核拨。在这种拨款模式下，学生人数较少、编制数量较多的学校往往可能获得更多拨款，而一些学生人数较多、编制数量较少的学校则运行经费严重不足，财权与事权不匹配、资源与服务倒挂、苦乐不均的问题比较突出，无法体现教育公平。实施改革后，教育资源配置得到优化。

4.提升了高校办学自主权。拨款与学生数量挂钩使高校不必通过一味地增加编制来争取经费，能够更加自主地根据自身办学定位和发展规划，优化生师结构，提高办学效益。拨款与学生数量挂钩提高了财政拨款的透明度，高校能够提前预测每年运行经费拨款金额，更加科学合理地安排年度收支计划。同时，财政部门通过不断调整完善“生均定额”拨款标准，逐步优化拨款结构，降低项目支出占比，加强运行经费保障，让高校获得更大的办学自主权。

二、广西高校“生均拨款”制度改革存在的问题

受制于各种内外部因素的影响，“生均拨款”制度依然存在一些问题，需要在后续改革中进一步完善。

（一）办学成本差异体现不足

广西现行高等学校投入机制通过学科（专业大类）折算系数对各学科、专业的拨款水平进行调整，但划分档次稍显简单，分配系数差距偏小。目前，本科院校各学科、专业之间的拨款分为三档，其中，哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、管理学等7个学科分配系数为0.92;理学学科的分配系数为1;医学、工学、农学、艺术学4个学科及师范专业的分配系数为1.1。高职院校各专业大类分配系数也参照本科院校学科、专业分为0.92、1、1.1三档。从学科分类分配系数来看，没有体现本科跟专科办学层次差异;没有充分体现不同学科、专业之间的办学成本差异。

（二）生均定额标准偏低

2017年广西高等学校生均运行经费拨款标准为本科生5600元/生、高职生4200元/生，博士生、硕士生相应折算为本科生计算。2018—2019年提高到本科生6800元/生、高职生6000元/生，拨款标准有了进一步提高，但仍显偏低。根据《教育部国家统计局财政部关于2017年全国教育经费执行情况统计公告》，2017年广西普通高等学校公共财政生均教育事业费支出为16124.80元/生（教育事业费支出包括运行经费支出和专项经费支出两部分），2017年广西高等学校运行经费拨款仅相当于全年拨款支出的三分之一不到。

高等学校生均拨款是指当地政府用于高等教育的财政经费支出与区域内所有高等学校在校学生的比值。如果在校学生数量不变，政府拨付的经费越多则生均经费越多，反之生均经费越低。目前，我国衡量中央及地方政府对教育支出的指标是财政性教育经费占GDP的比例，我国已经连续7年财政性教育经费占GDP的比例超过4%，说明我国中央及地方政府对教育事业的支持力度是很大的。但是广西作为老、少、邊、山、穷地区，相对于发达地区及周边省份，广西经济发展模式单一且地区间经济发展不平衡，导致广西财政收入不足。尽管广西区政府大力支持教育事业，出台多项政策支持财政经费向教育事业倾斜，但由于财力有限，限制了广西对教育事业的支出力度，因此，广西生均拨款基数与发达地区及周边省份的差距很大。

（三）办学成效占经费分配的权重不明显

为了体现办学成效，广西在现行高等学校投入机制中加入专业认证系数、就业率系数、高水平大学折算系数等三个分配因素对拨款金额进行补充完善，但就业率影响较小、专业认证系数尚未实际落实。关于就业率系数，广西规定以全区高校平均就业率为基准，以高校为单位，学校平均就业率高于全区平均就业率1个百分点，拨款系数提高1个百分点，最高上浮10%;反之则相应调减，最低降低10%。就业率对于拨款金额的影响一般几个百分点以内，效果不明显。对于通过国内外专业认证的专业，目前实际采取的做法是通过是一次性给予100万元奖励，认证有效期内并未安排。

三、深化广西高校“生均拨款”制度改革的对策建议

（一）财政投入上体现办学层次及专业成本差异

高职院校在师资及办学条件上与本科院校存在差异，因此相同专业培养成本也具有差异，因而应在本科院校分配系数0.92、1、1.1三档的基础上分别下浮10%作为高职院校相同专业的分配系数。另外，本科院校及高职院校各学科、专业之间的拨款分为三档，同档内各学科办学成本也存在差异，像文科类专业，办学成本仅限于师资成本;而理工类专业除了师资之外，还需要建立实验室;农学专业还需要有试验场地及采购种子的支出;医学类专业投入更大，需要有实训基地及购买昂贵的医疗教学设备，因而在分配系数上如果理工类为1，那文科类要下浮10%，农学类相应上浮10%，而医学类应上浮20%体现成本差异。

（二）明确政府主导地位，加大财政教育投入力度尤其是中央政府财政拨款力度

高等教育属于准公共产品，教育经费应该由政府及市场共同分担。学生接受高等教育必须支付相应的学费;中央及地方政府作为教育事业的主办方，应该加大对教育事业的支出。由于广西经济基础整体较薄弱，财政收入有限，地方政府对教育支出心有余而力不足，教育经费投入与周边省份及发达地区差距明显。因此，广西政府应该出台支持教育政策，加大对教育事业的投入力度。同时中央政府应该统筹全国的财力，对存在教育发展不平衡的地区，通过转移支付方式加以扶植，避免出现因教育经费相差悬殊而导致的地区间教育发展不平衡。

（三）建立动态拨款机制，增加办学成效拨款权重

地方政府对本区域的高等教育拨款应建立动态的拨款机制，并把办学成效作为拨款的参考因素，避免因物价水平等多种因素变动导致办学经费紧张及区域内各高等学校存在同质化专业严重的现象。一是地方政府根据当年财力状况对区域内的高等学校进行拨款，财力雄厚时多支出，财力不足时相应减少;二是地方政府针对本地区的高等学校创建“一流大学、一流学科”建设情况，综合考虑就业水平、办学成本等因素，相应在财政拨款系数上浮一定的比例或者给予一次性奖励作为对高校在办学成效上的激励;三是地方政府对于一些同质性高的专业，采取减少财政拨款直至取消财政拨款，以达到限制本地区高校间同质化严重的专业招生;四是地方政府要依靠社会评估机构对从事高等教育的学校办学条件、办学成果等指标进行评估，并将评估情况交地方政府作为财政拨款的依据。

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【基金项目】广西中医药大学2017年课题“财务管理助推高校教育事业发展研究”（P16015）

【作者简介】赵 斌，广西全州人，广西中医药大学赛恩斯新医药学院副院长，高级会计师，研究方向：高校财务管理。

（责编 卢 雯）