农村产业扶贫资产管理的问题及对策

摘要：农村产业扶贫资产有效管理是一项重要现实课题。农村产业扶贫资产的形成并非直接来自某种市场资产的自我滚动积累，而是具有重要的外部扶助性、政策驱动性特点，主要渠道有政府直接投资形成、政府产业奖补形成、社会及市场力量进行政策性帮扶形成与其它创新渠道等。农村产业扶贫资产管理的根本目标是实现农村产业扶贫资产的保值增值，实现完整的资产收益扶贫良性循环并形成长效机制。在具体实践领域，可以尝试多元化的农村产业扶贫资产管理模式，如重在分权的“四权分置”管理模式、建立在“四权分置”基础上的统分结合管理模式和重在集权的国有独资公司管理模式。其中，建立在“四权分置”基础上的统分结合管理模式更加符合现代社会发展的客观需要，尤其值得推广。

关键词：精准扶贫;农村产业扶贫资产;资产管理;四权分置

中图分类号：[S-9]文献标识码：ADOI：10.19754/j.nyyjs.20200815054

收稿日期：2020-06-16

基金项目：海南省高校科研项目“海南黎族居民分享旅游收入的利益诉求及对策研究”（项目编号：Hnky2019-31）

作者简介：罗君名（1973-），男，博士，副教授，九三学社社员。研究方向：特区经济、民族经济理论与政策。

农村产业扶贫资产，是指在精准扶贫过程中运用产业帮扶方式逐步形成并积累起来的经营性资产。该资产具有一定的帮扶赠与性质，但与纯公益性、非經营性资产完全不同，其具有较强的经营性。由于该资产的投入主体与产权主体不对称，极易产生产权模糊、管理缺位、绩效低下、价值流失等问题。目前，精准扶贫进入最后攻坚阶段，全国有若干贫困县陆续脱贫摘帽，逐年形成并积累的农村产业扶贫资产规模庞大，如何进行有效管理、较多地借助市场化经营方式，成为亟需解决的重大现实课题。截至目前，政府部门仍然没有针对农村产业扶贫资产管理出台具有权威指导性的实践操作意见或规范，笔者在此根据实际调研情况做一些学术探讨。

1农村产业扶贫资产的形成

农村产业扶贫资产的形成主要有几个方面，即政府直接投资形成、政府产业奖补形成、社会及市场力量进行政策性帮扶形成与其它创新渠道。农村产业扶贫资产的形成并非直接来自某种市场资产的自我滚动积累，而是具有重要的外部扶助性、政策驱动性特点。农村产业扶贫是在所有精准扶贫措施中直接培育贫困地区农村自我“造血”功能的重大扶贫工程，其经常针对农村特色产业来系统实施，如种植、养殖、农产品加工贸易、乡村旅游等，并与各类贫困户、边缘户、其他农户形成非常直接的利益联结机制，在带动就业、促进增收脱贫、培育农村产业基础等方面具有重要的作用。

1.1政府直接投资形成

指中央、省、地市、县4级财政资金，对贫困县（具体到镇、乡、村级）的产业项目投资而形成农村产业扶贫资产。具体形成过程：将中央、省、地市、县4级财政资金中的扶贫资金、涉农资金进行合规性统筹整合，建立庞大的“涉农资金池”;建立县级产业项目库，对各种具体项目进行轻重缓急排序并选择实施，该项目库的具体项目一般由县扶贫开发领导小组、政府常务会或县委常委会研究、审核并最终确定;县财政局对项目资金实行专户管理，具体负责按进度拨付产业项目建设资金，实施项目的主管部门与财政局进行业务对接，财政局及时将项目资金指标分解落实到项目主管部门;通过“一卡通”管理、绩效评价、资金监管、动态监控和追责问责等程序对产项目进行跟踪监管。因此，该渠道形成的农村产业扶贫资产，是中央、省、地市、县4级财政资金共同投资发力的结果。

1.2政府产业奖补形成

一般是在精准扶贫过程中，县级政府为了调动农户（含贫困户与边缘户）、基层产业合作社的生产积极性，激发农村内生发展动力，根据实际情况制定产业发展补助政策及其标准，该补助资金作为生产奖励资金仍需要投入到农户的产业项目生产及再生产过程中，或者入股到基层产业合作社，再由基层产业合作社统一生产支配或者整合入股到其它企业。由政府产业奖补形成的产业扶贫资产，具有高度帮扶奖励性质，县级政府可以根据发展需要实施动态奖补，建立跟踪问效工作机制，要求该奖补资金只能用于发展生产而不能直接作为消费基金消耗使用。

1.3社会及市场力量进行政策性帮扶形成

指在精准扶贫过程中各种社会力量、市场主体实施政策性帮扶，如能人带动、企业家建生产基地、社会捐资等，激励农村产业发展，形成规模不小但在形式上非常分散的农村产业扶贫资产，有些具有赠与性质（纯粹赠送），有些仅具有扶助性质（不赠送）。主要渠道包括：社会力量捐助，如“一日捐”、节日慰问走访等活动，社会爱心力量对接帮扶，事业单位对口帮扶;企业家建生产加工基地、种养殖基地，或者开发乡村旅游项目等，一般联合当地村级基层生产合作社合股，并组织农户（含贫困户与边缘户）进行生产经营，形成利益共同体;金融帮扶，一般是为了降低风险，经常采取政府贴息小额信贷方式（10万元以内比较多见），对吸纳贫困户入股合作社或致富带头人，可申请50万元以内的担保贷款，贷款额度由银行具体灵活决定。

1.4其它创新渠道

通过推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，吸收贫困人口的资源资本（主要是耕地、林地）作为股份，激发贫困县、贫困村的内生发展潜力。这些渠道形成的产业扶贫资产具有较大分散性、自主灵活性与契约依赖性等特征，但是通过整合与规模化使用，可以发挥较高生产效率。

2农村产业扶贫资产的经营运作现状与管理难点

2.1经营运作现状

各地贫困县基层一般都推行专门的产业合作社运营机制，具体实现农村产业扶贫资产的经营运作。采用“支部引领、干部带头、能人参与、贫困户全覆盖”方式，贫困户以劳动力、现金（含政府奖补）、土地经营权（含耕地、林地、水塘等在内）多种形式入股产业合作社。产业合作社将各种对口的产业项目资金转投龙头企业，实现滚动发展。由政府引导建立起“龙头企业+合作社+基地+贫困户”、“工业企业+合作社+贫困户+务工”、“家庭农场+合作社+贫困户+劳务用工”等多种共同体模式，实现“分红+土地流转、劳务就业、产业带动、产品代销”等多项利益联结关系。县级政府出台各种优惠政策，积极鼓励产业带头人、家庭农场主、种养殖大户、外出务工返乡人员等致富能人入股扶贫专业合作社，提高合作社经营能力、收益能力，带动贫困户、边缘户增收脱贫。

上述专门的产业合作社作为农村股份合作制的一种具体形式，组织农户（含贫困户与边缘户）进行生产经营，实现农村产业扶贫资产的经营运作，为农村产业扶贫资产的有效管理提供了一种可操作方式。但是，产业合作社全权负责农村产业扶贫资产管理，仍然缺乏足够的现实可能性。产业合作社是一种比较松散的产业联合体，并非真正意义上的公司实体，不是完整的市场主体，需要进一步规范其组织形式与具体运作方式;产业合作社将项目资金转投企业，一般按股或按协议分红，实际上是一种资金再委托的运作方式。此时，产业合作社没有直接监督或者参与企业的全部经营活动，该分红经常采取固定分红方式，分红率的确定存在一定的随意性，不利于农村产业扶贫资产的保值增值。此外，许多地方实行“户贷企用”办法，即政府贴息、农户贷款、企业使用，让产业合作社牵头统一实施，埋有较大的市场风险隐患，一旦合作企业经营不善或者破产，负债主体仍然是产业合作社，后续遗留问题较多。在笔者调研中还发现，在产业扶贫资产管理过程中经营运作，部分地区存在“一股了之”、“一发了之”、“一分了之”的现象，过于简单化，没有充分调动贫困户的内生发展动力。就村级范围而言，从长远来看，重点是把有特色的优质农业产业作为工作重点，同时要研究科学的农村产业扶贫资产管理机制，既要保证农村产业扶贫资金的增值保值，又要发挥扶贫济困的社会功能;更需要进一步强化利益联结机制，引导贫困户出工、出力，更好地调动贫困户的积极性、主动性与创造性，充分激发内生发展动力。

2.2管理难点

农村产业扶贫资产管理的根本目标是实现资产的保值、增值，实现完整的资产收益扶贫良性循环并形成长效机制。为了保证农村产业扶贫资产持续稳定地发展，应当使一切与农村产业扶贫资产相关的后续资本筹资、投资运营、资本收益分配等形成一种动态的协调机制。其难点表现在以下几个方面。

农村产业扶贫资产能否能成为持续发展的农业产业资本，显著地增强农村的内生发展能力，为乡村振兴打下坚实的产业基础？需要寄予厚望，需要能够长期滚动发展，需要政府政策的合理引导。

农村产业扶贫资产能否撬动农户、市场主体乃至全社会专门针对农村的后续产业投资？需要发挥产业合作社的产业组织功能，发挥农村产业扶贫资产的杠杆效应，政府通过产业奖补、贴息、减税等辅助手段刺激农户、企业、银行等进行持续投入。

能否实现农村产业扶贫资产的价值化管理？需要在内部产权清晰、会计账簿记账制度健全的基础上实现规范的股份化管理，或者积极探索飞地经济模式，获得异地投资增效的机会。

对农村产业扶贫资产能否有动态的跟踪问效措施、监督措施，及时追究非市场风险流失的责任？需要明确跟踪问效与监督的责任主体，赋予其相应的职权。

3农村产业扶贫资产管理对策探讨

3.1重在分权的“四权分置”管理模式设计

该模式实行农村产业扶贫资产所有权、经营权、收益权、监管权“四权分置”，可以确保资产安全保值增值。农村产业扶贫资产所有权归村集体所有。农村产业扶贫资产所有权全部归项目涉及的村集体所有，强化村级监管，实现村级收益与监管责任对等，进一步发展壮大村集体经济。经营权归专业合作社、经营大户、公司。通过发包、出租、合作等方式，选择经济实力强、诚信度高、热心扶贫事业的经营主体进行经营管理，确保收益。收益权归农户（含贫困户与边缘户）。农户（含贫困户与边缘户）享有收益权，同时滚动受益分红。监管权归农业农村局。农业农村局负责引导、规范与监督产业项目实施与运作。该管理模式的主要优点是强调分权，有利于调动基层群众的积极性;主要缺点是资产统合程度不高，跨乡镇、村的协调管理能力略显不足。

3.2建立在“四权分置”基础上的统分结合管理模式设计该模式实行农村产业扶贫资产所有权、经营权、收益权、监管权“四权分置”，但权利归属进行了调整，引入合作社统一分红与财政局驻乡镇经管站跟踪资产价值机制。农村产业扶贫资产所有权归村集体;经营权归专业合作社、经营大户、公司;收益权归专业合作社，由专业合作社对农户（含贫困户与边缘户）实行二次分红;监管权归农业农村局与财政局，并进行分工。其中，农业农村局负责引导、规范与监督具体产业项目的实施与运作。财政局对农村产业扶贫资产建立电子台账进行价值管理，随时跟踪产业扶贫资金使用、资产运营管理和收益分配情况，进行财务合规性指导，但不实施具体的干涉介入。该管理模式相对于前述重在分權的“四权分置”管理模式而言，资产监管的专业性、有效性更高，优点得到进一步发挥而缺点相对有所规避。

3.3重在集权的国有独资公司管理模式设计

近年来，在精准扶贫推进过程中，随着上级扶贫资金和统筹整合涉农资金的分配权限逐步下放到县级，扶贫资金投入力度加大，管理要求不断提高，县、乡各级在扶贫规划、项目库建立、项目评审、监督检查、绩效评价等方面的责任重大，直接影响扶贫资金使用绩效。可以以县级为单位，成立专门的产业扶贫开发服务有限公司，公司为国有独资公司性质，由县政府财政局国有资产管理中心统一负责进行业务指导和管理运营。公司经营范围主要有扶贫项目投资开发;为贫困地区项目开发提供咨询、技术、劳务输出服务、农户技能培训;经营性资产的经营管理等。这样非常有利于实现扶贫资金优化配置、产业项目加快落地，资金和项目的管理更加系统化、专业化，为资金项目发挥实效提供更加多元化的保障。公司以切实帮扶贫困户增收及壮大集体经济为目的，采取集中零散扶贫资金参与企业生产经营，以资产收益分成的方式参与扶贫，确保精准扶贫持久长效。该管理模式的主要优点是强调集权，跨乡镇、村的协调管理能力很强，资产统合程度很高，有利于规模化整合经营管理;主要缺点是不利于调动基层群众的积极性。

上述探讨了3种资产管理模式设计，即重在分权的“四权分置”管理模式、建立在“四权分置”基础上的统分结合管理模式、重在集权的国有独资公司管理模式。在具体实践领域，针对农村产业扶贫资产管理，仍然没有一种统一的操作模式，但笔者比较倾向于建立在“四权分置”基础上的统分结合的管理模式，这种模式可以将现有的一些探索规范起来、集成起来，使农村产业扶贫资产管理更加有效。现代社会更加倾向于追求基层自治民主，经济事务、各类资产管理、社区治理等需要充分发挥基层群众的积极性、主动性与创造性，因此，建立在“四权分置”基础上统分结合管理模式的生存土壤更加优越、广阔。政府部门应当专门针对农村产业扶贫资产管理出台具有权威指导性的实践操作意见或规范，推动农村产业扶贫资产的有效管理与经营运作。

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（责任编辑贾灿）