中国特色工程咨询：从跟跑、并跑到领跑

文 / 尹贻林

一、中国项目管理的发展历程

1986年，丁士昭先生向上海市和城乡建设环境保护部建议实行“建设监理制”，先后被上海市和城乡建设环境保护部采纳，1987年中囯正式实施建设监理制，与项目法人责任制、项目合同制、招投标制并称中国建设领域的 “四制”。后来随着项目法施工的兴起，中国已经形成了业主的项目管理即监理制，承包商的项目管理为项目法施工。

1986年，时任国务院副总理兼国家教委主任的李鹏同志发明码电报给直属髙校，要求土木工程系学习鲁布革水电站建设项目日本承包商大成公司的项目管理经验。他把日本大成公司在鲁布革项目成功的经验归结为：项目管理、工程合同管理（含招标和索赔）和工程经济学（含造价）的成功，要求各高校在土木工程系或管理学专业开设上述课程。1987年初，在郑州的一次会议上国家计委施工司下达任务给天津大学管理工程系，要求总结鲁布革经验，拨科研经费20万元。当时天津大学张乃如等教师五次前往云南鲁布革工地，采集了大量素材。为与业主方项目管理区分，定名为“项目法施工”，主要内容是：前后方分离/前方成立施工项目部，后方设立基地；内部设立两个独立核算市场/施工机械租赁市场和劳务市场；严密的合同与索赔制度；项目部为扁平组织结构；公司为矩阵或地区总部组织结构。

1990年前后，项目法施工在中国广泛应用，尤其是在原石油部系统应用最为成功，当时吐哈油田等新建油田均采用项目法施工获得成功。

2001年，中国加入WTO。议定书虽然同意中国暂缓加人GPA（政府采购协议），但要求中国区分政府投资工程与私人投资工程，并采取不同管理体制。为落实此项承诺，建设部成立以建筑业司张鲁风司长为组长的“政府投资工程管理体制改革研究”课题组，我是其中一员。经过两年对美国、德国、新加坡、中国香港等国家和地区的调研；又对国内重庆、成都、西安、合肥等地建设系统调研，最终形成了基本思路。我当时归纳发达国家政府投资项目管理的理念：“为了保证公平，宁愿牺牲效率”，又髙度评价重庆“投建管用分离”的作法。

根据PMC（项目管理承包）和PMA（项目管理咨询）的经验提出政府投资项目应实行“代建制”，得到国务院的肯定。从2003年起推广，在北京奥运会工程中大 显身手；在深圳演变成工务署；在四川省则形成“代建制”，即代业主实施项目管理。

1980年，建设项目科学决策、民主决策的呼声越来越高，国家决定引人世界银行（WB）和联合国工业发展组织（UNIDO）的以等值计算和折现为基础的项目经济评价方法。由城乡建设环境保护部标准定额研究所于守法副所长牵头，天津大学等一批髙校和研究机构参与。当时，中国已经引进了工程经济学等理论并且在高校开设课程。同济大学黄渝祥教授编著了《费用效益分析》影响很大，但是国家重点是对有经营性的工业项目进行财务评价。1990年，《建设项目经济评价方法与参数》发布，中囯建设项目科学决策的基础至此奠定。

二、政府投资管控：从被动控制到主动控制

（一）DBB分工范式下的政府投资管控

目前，我国一直沿用30年前创制的“四制”，即招投标制、项目法人制、工程合同制和建设监理制。上述制度的经济学机理就是DBB发承包模式，即设计D、招标B、施工B三个阶段分立的发承包方式，英国称它为传统模式。因其形成业主/咨询机构/承包商三足鼎立状，也称其为三角模式，对应最著名合同条件为FIDIC红皮书。中国1983年在鲁布革水电站项目采用，1987年，由丁士昭先生倡导引入建设监理制，利用咨询机构消除承包商对发包人的信息优势，引入专业的顾问服务提髙项目管理绩效。政府投资评审机构就是各级政府的投资管控顾问机构，近年来发挥了重要的作用。

近30年来投资评审机构总结了基于DBB模式的投资管控经验如下：

1．DBB变更是失控的主因

据统计DBB模式35%的失控由变更引起。有四种变更：第一是业主的需求改变；第二种是设计错误；第三是施工困难或不利现场；第四是承包商合理化建议。DBB前三种变更均应由业主承担价款改变的风险，第四种则应按价值工程条款评估，批准后跟承包商分成获利。顾问机构要注意承包商与设计人合谋人为制造变更获利，更应从前期人手抓设计优化。

2．管控的重点在前期

英国的价值管理之父凯利和伍同两人不约而同地发现投资管控的重点在前期，工程造价咨询机构应该把主要精力放在前期。采用的方法有价值工程、LCC和可施工性分析，尤其是工业项目或大型土木工程项目，采用新技术、新工艺、新材料的项目效果尤为显著。据统计，应用可施工性分析可缩短工期10%以上，减少投资5%以上，BIM是可施工性分析的利器。

3．闭口合同意味着项目价值折损

中国香港地区在20世纪一直釆用闭口总价包死合同，但是1999年发生政府房屋署公屋天颂苑“短桩”亊件，承包商为避免损失，每根桩都短15m以上，直至房屋沉降不均才败露。事件导致拆除公屋，损失达2.5亿港元以上。后来中国香港地区政府成立调查组，给出报告，认为总价包干合同是帮凶之一，建议地下工程不宜闭口，应据实结算。承包商不可能自掏腰包弥补工程费用不足。

（二）其他行业的政府投资管控

投资评审机构主要针对各级政府财政投资项目进行投资管控，除自身积累了大量经验和案例外，也对其他仍实行纵向管理的各行业投资管控进行了全面借鉴。

1．施工图预算回归

公路工程投资管控创造了零号工程量清单，即初步设计完成后招标；施工图设计完成后招标人召集设计人、咨询方、承包商会商，最终出一份各方认可的工程量清单。这份清单称零号工程量清单，支付与结算均按照清单量计算。这种方法的本质是模仿施工图预箅，把设计细节做到可施工程度，出工程量淸单，按中标单价制定总价，实行总价包干。

2．三峡投资管控

1992年，三峡工程静态投资概算为900.9亿元，三峡总工期为17年，考虑到物价上涨和利息因素，最终动态投资达到1800亿元。利息执行央行的利率，物价上涨因素则由国家计委（国家发展改革委）委托咨询公司根据当年的工作内容确定物价篮子的材料品种和权重，根据统计局的物价数据测算一篮子物价指数，乘以当年静态投资计划数即为当年动态投资额，国家据此下拨投资。

3．高铁投资管控

铁路有两个特殊环节，一个是概算检算，相当于施工图预算，检算不能超概算；另一个是概算清理，相当于竣工结算，两算责任主体均为勘察设计方。概算清理可增加部分包括变更、量差、政策性调整、新增等，如有异议提交主管部门鉴定中心处理。这种管控依赖定额，所以铁道定额所能获得巨额定额编制补助。这种管控无须咨询机构，勘设人是管控的第三方。

（三）政府投资管控的理论问题

1．政府投资管控的柔性

为了应对未来的不确定性，缔约成本往往很高。为了降低缔约成本，中外均为合同注人柔性，即合同再谈判机制。最容易理解的柔性表现为：暂估价。如材料暂估价和专业工程暂估价都是为了加速缔约而设置的再谈判机制。合同的再谈判又分事件级与项目级两类。变更、调价、索赔均为事件级；和解、调解则属于项目级再谈判。政府投资评审机构掌握柔性则必执专业之牛耳。

2．招标两难

中国的招标早期采用低价中标原则，出现了赢者诅咒现象，即由于投标人的乐观偏见和对招标人套牢产生的敲竹杠行为；后来采用综合评估法，又出现合谋与围标现象，即价格卡特尔（垄断合谋）。这就是招标两难，政府投资管控对解决两难问题提出信任解决方案。首先，政府应建立信任规制，其次招标人按信任级别确定招标竞争烈度，配合上相应柔性等级的合同条件。

3．赢者诅咒

低价中标破坏项目价值和市场秩序，这个结论在理论上没有说服力。低价中标损害项目和市场根本利益的现象叫赢者诅咒，它破坏的机理是：招标人的逆向选择，即买方宁愿出低价选择一个反正也信不过的人，造成建筑市场劣币驱逐良币；投标人的道德风险，即卖方机会主义行为利用买方的漏洞获利。解决赢者诅咒的良方就是信任，用多次博弈克服机会主义。

4．政府投资管控的激励

政府投资管控一般沿着监管和激励两条进路设计，监管难度大，成本髙，所以1980年后重视激励进路。项目激励与公司激励不同，因无剩余索取权，所以不能使用产权激励。项目的激励有四种，第一是信任，产生柔性风险分担效应；第二是公平，产生参照点效应；第三是关系，产生声誉效应；第四是权力，产生位势差效应。上述效应均可改善项目管理绩效。

5．政府投资管控的状态补偿

假设合同签订期是状态0，无风险执行是状态1，风险造成偏离是状态2，一般在状态0时就必须预测到状态2，并约定状态2的价格。但纠结于缔约，成本加大，则应在合同中约定再谈判：一旦出现风险导致的状态2，只需确定状态2与状态1的差异并由买方予以补偿即可。工程合同的再谈判包括变更、索赔与调价，由发包人弥补状态差异，承包人完成项目，项目成功。

（四）新形势下的政府投资管控

中国经济进人新常态后，经济增长方式由过去的投资拉动需求模式转变为供应侧改革模式。具体改革措施为在基础设施投资领域实施政府与社会资本合作即PPP模式，在发承包模式中实施设计采购施工一体化模式即EPC。新的建设方式要求政府投资管控与时俱进，在观念和手段上全面创新。

1．EPC是基于信任的集成范式

三角模式零和博弈色彩太浓，发承包双方对抗。于是出现了EPC设计采购施工集成模式，采用FIDIC银皮书。EPC的基础是合作，合作的前提是信任，信任表现为双方不利用对方的漏洞。因此，EPC也称交钥匙工程，付款与结算按约定总价及程序，一般不再审核。中国推行EPC缺乏信任基础，故用EPC集成之形，施严格管控之实，称为中国特色EPC。

2．PPP的投资管控

政府与社会资本合作模式的投资管控为我们提出了新的挑战，第一，PPP模式中项目控制权基本交给社会资本方，社会资本方对投资管控无积极性，但对成本控制有动力；第二，为吸引社会资本中央同意两标并一标，施工不招标，则对概算的精度提出更髙要求；第三，PPP一般采用EPC，支付与结箅方式改变，政府投资管控无抓手。针对上述三个挑战，政府投资评审部门唯有抓住可行性研究不放，提髙可研深度，建议采用初步可研和工程可行性研究两阶段可研以提高精度。另外迅速建立已完工程数据库，作为PPP项目投资管控的标杆。

3．政府投资管控专业人士的格局

政府投资管控专业人士与工程造价咨询企业的领袖一样应具备三种素质，其一，企业管理能力，包括战略、内部控制与激励、经营与市场、质量与成本等；其二，投资管控能力，必须有强烈的为委托人提供投资管控顾问服务的意识；其三，为项目增值的能力，要利用VM、LCC等工具优化项目。具备这三种素质的咨询机构领袖就会有宏大的格局，必然带领团队走向成功。

4．PPP项目全生命周期投资管控

PPP项目实质上属于政府投资项目，表面上看是社会资本投资并支付工程款，实质上是政府授予特许经营权并延期多次支付的投资行为。因为政府在提供公共品中采用PPP方式，确实向社会资本转移了大部分风险，其代价是向社会资本让渡了项目的大部分控制权。那么PPP项目的投资管控就具有了非常特殊的形式和内容，即通过可用性和绩效考核两种形式进行，考核标准是物有所值。

从可用性评价看，主要是评价资产是否虚化。两标并一标后的利润可以算是资产形成，但设计优化形成的节约能否形成资产争议很大，如果虚报冒领、偷工减料形成资产则绝对不能允许。政府对可用性评价的控制手段主要是投资评审和投资审计，通过扣减社会资本履约保函和扣减可用性资产额（从而扣减可用性付费）来实现目的。至于绩效考核则主要是考核以设计参数为基础制定的运营绩效考核指标实现程度进行的。

三、中国特色工程咨询的创新

从定额概预算到工程造价管理，初步引进四制（招标、合同、监理、项目法人制），建立监理和监理工程师制度、工程造价咨询和造价工程师制度属于跟跑；推行2003版、2008版、2013版清单计价规范，发布标准施工招标文件，推行代建制和全过程工程造价咨询属于并跑；取消工程咨询企业隔离墙，实行公共项目数据面板化，定额指标数据化，推行大标段招标，推行PPP项目两标并一标，推动全过程工程咨询属于领跑。

中国特色是中国领跑世界的关键所在，全盘西化或拒绝西方都无法领跑，只有兼收并蓄、博采众长才能形成中国特色的工程咨询理论体系和实操规范。

目前看，中国特色工程咨询主要有：定额与价格信息结合的计价依据、估概算审批制、信任型招投标、刚性合同与重新结算制等。这些中国工程咨询元素镶嵌在工程量清单BOQ和FIDIC合同体系、ICB竞争性招标和单价合同之中形成崭新的具有鲜明中国特色的工程咨询管理体系。我们凭这一套理论与实操体系，在中国庞大的建设工程现场不断加以实践，就具备领跑世界的能力和可行性。

刚性合同与重新结算制具有特别鲜明的中国特色，本来《建设工程工程量淸单计价规范》GB 50500—2013吸取了《标准施工招标文件》向FIDIC靠拢的原则，明确规定结算工程量是历次计量支付的累积，也就是从量支付原则。但是《标准施工招标文件》和《建设工程工程量淸单计价规范》GB 50500—2013均要求承包商在竣工验收同时向业主报送竣工结算，由业主自行或委托咨询方审查，这就是重新结算制度。刚性合同就是不开口合同，对承包商损害非常大，但是承包商非但没倒闭反而日益壮大，个中原因就是重新结算制度为刚性合同注人了柔性。重新结算使承包商获得了讨价还价的机会和筹码，使承包商赢得了部分预期的施工利润。

信任型招标是东亚特有的招标，其形式是嵌人信任要件的公开竞争性招标，脱胎于国际竞争性招标ICB。这种东亚独有的信任型招标的特点是业主利用招标寻找可信任的承包商的变化形态，尤其是EPC发包时，业主必须寻找一个称心如意的承包商，方可弥补因控制权让度产生的失控风险。信任型招标部分满足了业主对中标人信任的要求，从而对项目成功起到了积极的作用。信任型招标主要表现为三个方面：第一是资格预审更多地注入业主对信任的要求；第二是评标办法中注入业主对最希望中标人的能力要求；第三是通过人库或短名单注人业主对目标中标人的影响。信任型招标的本质是发包人对中标承包人信任要求的表现；信任型招标对项目成功的影响是通过信任激励起作用的；信任型招标必须适当约束，否则会滑人腐败的陷阱。

估概算审批制也是中国特色的工程造价管理的重要组成部分，主要服从于政府投资项目投资管控和宏观调控计划平衡的箱要。投资估箅是可行性研究的重要组成，设计概算是初步设计的必备内容，政府投资项目两者都必须经过相应层级计划行政管理部门的审批，非政府投资项目则采用备案或核准制。经批准的项目估概算应作为后一程序的控制目标，如可研估算作为设计概算的控制目标，设计概算作为招标控制价的编制依据且为项目投资的总控目标。估概箅审批制是依据一系列部门规章的规定及《政府投资条例》有关规定设立的，具有法定性。与估概算审批制关联的是财政投资评审制度，各地根据估概算审批制度又纷纷建立财政投资评审中心，负责政府投资项目各项支出的评审；审计部门也加入了对政府投资项目的财政支出审计，从而共同构建了完整的中国特色的估概算审批制。

定额与价格信息结合的计价依据是最具中国特色的工程咨询，定额照搬自苏联，但可追溯至美国科学管理之父泰罗的定额管理思想。改造后的定额是在一定工法的前提下把每单位分部分项工程的生产要素（人工时、机械台班、建筑材料）消耗量指标化，并由授权机构经过一定程序枇准后发布。定额用于分析并确定分部分项工程的消耗量，与价格信息配合形成单价。价格信息就是定期调查人工时、机械台班、建筑材料的市场平均价格，并经过一定程序由授权机构指定的媒体（媒介）发布。定额是国家发布，本质上是一种公共产品，全社会都可以利用，从而提髙了社会经济系统的运行效率。定额现时被人诟病的根源在于30年未重新测定消耗量，与实际消耗存在较大误差，但是中国工程咨询专业人士通过招标纠正了大部分误差。定额经过重新测定和调校可以起到科学决策的作用，也是财政投资效率审计的测度标准。至于价格信息则应通过大数据技术的应用实现髙效、正确、及时和精确。

广东全面推行招标人首要责任制、试行“评定分离”

日前，广东省住房和城乡建设厅发布房建和市政领域招投标改革实施意见，提出全面推行招标人首要责任制，大力推进招标方式、评标方式改革，构建公平、择优、竞价、廉洁、高效的招标投标制度环境；改革创新监管方式，有效遏制串通招标投标、弄虚作假、标后转包挂靠等违法违规行为。

实施意见提出，试行“评定分离”制度，评标委员会负责对投标文件进行评审，对投标人的技术、质量、安全、工期的控制能力等因素提供技术咨询建议，推荐不排序中标候选人；鼓励招标人建立健全内部控制程序和决策约束机制，组建定标委员会，由定标委员会从中标候选人中择优选定中标人。此外，倡导“择优与竞价相结合”竞标模式，引导招标人按照择优与竞价相结合、择优为主的原则，通过提高资信、业绩、奖项、信用评价、团队构成，以及投标方案中体现技术、工艺先进性等因素的评分权重，强化评审择优，确保项目的质量安全，鼓励投标人创优质精品工程；采用最低价中标的要推行高保额履约担保。