环保专项资金审查管理工作及相关绩效评价体系探讨

葛秋易 宋雷蕾 梁冬梅 庄雨适 肖尊东

（1. 吉林省环境科学研究院，吉林长春 130033；2. 吉林省生态环境厅，吉林长春 130012）

1 引言

针对依然严峻的环境形势，财政部不断加大环境保护及治理方面的资金支持力度，资金设立类别也由最初的中央环境保护专项资金扩展为不同环境因素专项资金。随着资金投入总量的逐年增加，资金类别逐渐专业化、多样化，生态环境部就此出台了一系列包括完善法律法规，建立管理制度、监督办法和绩效考核体系等管理办法，为环保专项资金合理高效地使用保驾护航。

本文以J 省近5 年来的环保专项资金实施情况审查工作为例，深入调查核实环保专项资金使用情况及项目实施进度，全面梳理环保专项资金立项—申报—下达—实施—验收—绩效评价过程中出现的问题，开拓思维，改革创新，探讨如何完善专项资金监督管理机制，确保项目有力有效推进，构建项目环境绩效评价体系以及J 省环保专项资金管理项目库初步建设思路，做好事前规范、事中监督和事后管理全过程监督，实现资金经济、环境、社会效益“三赢”。

2 J 省环保专项资金现状

中央环保专项资金主要由国家发展和改革委员会、生态环境部和财政部负责，每年安排拨付给各省用于地方政府、企业、社会环保领域投入建设的专用资金。省级环保专项资金则是指除行政事业经费以外由省级环境保护部门会同省级财政等有关单位安排用于环境保护的专用资金［1］。据统计，2015 年J 省省级专项资金投入较2014 年增加29.07%，2016 年J省中央环保专项资金投入较2015 年增加82.97%。中央及地方环保专项资金投入比重的不断增加不仅对保障环境污染治理具有重要的支撑作用［2］，同时有效地拉动了J 省环保产业发展，有力推动了产业结构调整，促进了经济发展方式的转变。国家制定环境保护和各类专项规划，明确环境保护投资需求，并协调财政部设立相应的专项资金，每笔专项资金结合对应规划项目实施要求与特点，确立资金支持方向和投资重点［3］。为了避免资金交叉使用，近年来环保专项资金的分配也根据支持领域和治理目的不同逐渐细节化、专业化。

此次J 省环保专项资金项目实施情况审查工作涉及全省各市县、省直属单位共1 000 多个项目，审查结果显示，全省近几年环保专项资金项目实施情况良好。尽管专项资金使用实施成效明显，但是在审查工作中也暴露出一些问题，本文针对此次审查过程中的问题积极探索，改革创新，制定出一系列解决方案，为今后环保专项资金管理规范化、系统化以及绩效评价体系建立提供一定的借鉴。

3 J 省环保专项资金审查工作发现的问题

3.1 资金到位不足

财政部和生态环境部每年专门拨付给地方专款用于治理环境污染，加强生态保护，改善环境质量，再由省级财政及环保部门下拨给地方，最终款项落实到具体项目。由于缺乏与地方财政部门实时沟通，地方相关部门对环保专项资金用途认识不足加之审批手续复杂，仍有少数专项资金到位与支持额度不符，部分资金滞留在地方财政局，地方主管部门及相关单位无法获得资金，从而导致项目实施的滞后延误。

3.2 项目跟踪机制缺乏

专项资金监管机制落后，监督环节松散，处罚力度不足，仅凭年度审查工作并不能彻底杜绝某些地方相关部门的问题。甚至存在个别项目因其他问题拖延开工时间，使工程没有按期完成。

3.3 项目实施困难

专项资金建设项目通常由中央、省级地方主管部门和相关企业单位按一定比例众筹，少数项目实际投资远远超过支持额度，需由地方政府、部分企业自筹资金，但受财力和时间等因素的制约，地方难以及时、全额筹集。另外，部分项目与当地政府规划产生冲突，年底做的项目预算直至第二年才能完成批复，加之繁琐的审批程序等原因，造成项目拖延。

3.4 资金绩效审核评价体系不完善

环保专项资金绩效审核的目的就是客观系统地检查相关单位对专项资金的使用是否满足经济性、效率性和效果性。由于缺乏系统性的评价指标体系，无法全面、公平地判断环保项目实施的好坏，此次审查报告显示绝大多数项目上报了环境改善建设情况，如污染物削减量、水质指标、环保设施完工数量等，将环境效益评价定性与定量指标结合，虽然反映出J 省目前在环境治理上颇有成效，不过在恢复生态环境的同时，切勿忽略经济可持续发展与社会效益的协调［4］。目前大部分环境绩效评价指标都是从国家标准中挑选出来的，某些地区实际环境状况较为复杂，治理起来也比较困难，单单使用国家标准无法切实地反映出项目真实的环境效益，导致少数项目效益并不明显。我国《审计法》中关于绩效审计的规定较为笼统，尚缺乏健全的法律法规为绩效审查提供坚实的后盾，因而导致审查人员在与地方相关部门沟通核实的过程中“底气”和依据不足。

4 环保专项资金审查管理建议

4.1 提升专项资金管理水平

建立健全专项资金管理制度，安排生态环境厅规划财务部门、财政厅等财务机构举办环保专项资金培训，剖析典型案例，增强环保财务人员执业素质和财务管理水平，从思想上提高对专项资金管理的认识，充分发挥财务人员核算监督作用，配合环保审查人员的工作。如图1 所示，统一规范审查流程及细则，分发给各级单位，提高审查效率。专项资金一旦下拨地方，环保部门及时跟踪资金去向，不定期与地方财政部门沟通，履行相关手续之后，确保专项资金落实到相应责任单位。

图1 环保专项资金审查流程

4.2 加强项目监督管理

实行项目动态监管，要求项目实施方将开工建设—竣工验收—资金结算—绩效评估整个过程实时向地方环保部门汇报，按照项目完成情况、验收情况、绩效评价和资金支出比例进行监管，实行“统一组织、分级监督”的管理模式，建立健全资金使用流程标准化［5］。例如项目授权审批制度、招投标制度、资金使用责任人制度等。严肃纪律，坚决杜绝私自挪用、挤占、变更资金使用渠道，对违规违纪项目主管部门开具环保督办通知并实地核实情况，如属实将彻底清查，勒令收回专项资金，情节严重地区列入黑名单并考虑调整今后的资金发放额度。适时调整支持额度，拓展涵盖自筹资金项目的资金来源，调动多方积极落实资金配套工作，明确资金使用方向，细化各项费用支出明细，减少“三公”经费，全面了解掌握地方政府宏观规划，结合长远发展目标，避免与地方其他建设项目产生冲突。政府部门也应当简化项目审批程序，提高工作效率，对于惠及民生民意的申报项目，适当开辟绿色通道，加快落实开工建设。

4.3 构建专项资金绩效评价体系

环保专项资金的绩效评价标准应该分为经济、社会、环境三方面，见表1。

表1 环保专项资金绩效审查评价技术指标

经济性评价主要负责检查资金投入方向是否合理、是否按时发放、资金到位率、资金支出情况、资金结余量。社会性评价由社会影响评价、互适性评价和社会风险评价组成。社会影响评价（社会效益）旨在预测项目在经济、文化、生态上的正面和负面影响；互适性评价主要考核项目建设与当地规划的适应性、民众对于项目运行的满意程度［6-7］；社会风险评价指对今后可能影响项目的各种社会因素进行识别和排序，降低影响项目长期运行的风险［8］。环境效益评价作为评价体系中最核心的部分，涉及技术性指标，例如污染物排放量、削减量，空气、水质达标率，其中某些特殊企业及地区可以参照国家标准自行修订评价指标。其他环境效益包括农村村容村貌改善、环境监测能力提升、环境监管平台覆盖面广泛等［9］。

关于绩效指标体系的构建需把握定性与定量结合、科学与针对性结合、动态与稳定结合以及可持续发展的原则。环保专项资金效益的实现是一个复杂的过程，这就要求在审查绩效的时候综合各方面因素，建立一套完整的绩效评价体系。

5 结语

环保专项资金作为治理环境污染、维护生态文明建设、推进可持续发展理念的物质保障，国家以及地方环保部门应秉承“绿水青山就是金山银山”的重要理念，加大专项资金的管理力度。随着环保专项资金的支持额度逐年增加，在取得良好效益的同时也暴露出各级环保部门对于专项资金管理和审查方面的诸多问题。针对环保专项资金审查工作中发现的问题，提出完善资金管理制度、加强项目监管能力、构建绩效综合评价体系等解决措施，为今后环保专项资金审查工作提供借鉴。坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针，把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径，把深化改革和创新驱动作为基本动力，把培育生态文化作为重要支撑，把重点突破和整体推进作为工作方式，切实把环保专项资金管理工作抓紧抓好［10］。