新时代工会档案工作的主要矛盾探析

李晓秋 许兆来

摘要：文章从工会档案工作现状出发，提出新时代工会档案工作的主要矛盾是工会工作发展与工会档案工作滞后之间的矛盾。通过对工会事业的快速发展，工会档案工作在体制机制、主体意识、档案工作范围、利用服务方面滞后的分析，提出密切工会档案工作与档案工作、工会工作发展的关系，完善工会档案治理体制机制，明确工会档案范围，强化主体意识，自主管理工会档案，创新档案利用服务的对策。

关键词：新时代；工会档案；主要矛盾

中国特色社会主义进入新时代，工会也进入了新的发展时期。发展工会档案工作对工会参与国家和社会治理、构建和谐社会具有积极意义。

一、我国工会档案工作现状

中国工会是在中国共产党领导下“职工自愿结合的工人阶级的群众组织”[1]，由全国总工会、各级地方及产业工会（下文统称“工会机关”）、各基层工会构成，具备工会法人资格，具有政治性、非营利性、社会性，是“我国政权的重要社会支柱”[2]，是党联系职工群众的“桥梁和纽带”。工会档案工作具有政治性、群众性、非营利性、自主性、公益性、起步早、门类齐全、覆盖面广、管理状况差异大的特点。

笔者对工会档案工作情况进行了调研。通过对广东省档案馆、马鞍山市档案馆、全国总工会、广东省总工会、马鞍山市总工会、马钢集团、鲁班集团、上海交通大学、安徽工业大学等国家档案馆、企事业单位档案馆（室）及工会的实地调研、专家咨询等，了解到工会档案工作在归档、保管、利用、组织设置、领导体制、工作机制、制度建设、信息化建设等方面的规定及实施情况；通过互联网，广泛调查国内发达地区与欠发达地区、国有及非公企业单位工会档案管理的制度、组织建设，国有档案馆接收工会档案情况等；通过安徽省高校资源共享平台查询工会档案工作的研究文献，借鉴工会档案管理已有研究成果，得到当前我国工会档案工作概况如下：

1.工会的档案机构设置、领导体制、运行机制

现有工会档案机构的设置与1956年中共中央办公厅及全总办公厅联合发布的《关于工会组织档案工作的若干问题的联合通知》（以下简称《联合通知》）规定的“省辖市及以上地方（产业、联合）工会建立档案室或配备专职档案工作人员，县级工会组织及基层工会配备兼职档案工作人员”基本相同：工会机关档案管理机构设置在办公厅（室），在其中设置相应档案管理机构或专兼职人员，全总设档案处、省总设档案科，市县工会设专兼职档案员；基层工会不设置档案管理机构，工作由所在单位档案管理机构承担，设置单位内部档案管理网络兼职人员。目前没有工会档案馆，工会机关内设有档案室，基层工会不设档案室。

工会系统未建立系统内档案工作领导体制，档案协作组织及定期检查、交流制度，各工会机关的档案工作接受同级档案行政主管部门监督、指导，上级工会机关档案管理部门几乎不对下级工会及基层工会开展档案业务监督、检查、指导。

2.工会档案保管模式

工会现有档案保管模式始于《联合通知》，文件规定：工会档案向党的档案馆移交，基层工会档案随其所在单位档案“一同转移”，与所在单位档案统一管理。1959年《中央关于统一管理党政档案工作的通知》规定：党政统一管理档案，统一建档案馆，统一保管档案。工会机关档案由机关档案室或业务部门保管，作为一个档案全宗（产业工会存在特例）定期移交各级国家档案馆。基层工会档案作为所在单位全宗内档案材料，由单位档案部门统一管理，一并移交或不移交国家档案馆。

3.工会档案管理制度

工会档案工作的制度建设较早，但系统内统一的档案管理制度不多。各工会参照档案行政部门制定的档案管理制度和各专门档案管理规范执行，工会机关参照《机关档案管理规定》等党政机关的档案管理制度执行，基层工会执行所在单位档案管理制度。全总制定了《中华全国总工会档案管理暂行办法》《中华全国总工会档案管理工作试行细则》，对全总档案保管机构、年终归档等做出规定，对全国工会档案工作具有示范和指导作用；制发了《关于建立困难职工档案制度暂行办法》《困难职工档案管理办法》，规范困难职工档案的建立及管理；制发《中华全国总工会机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》，规定了文件材料归档范围及文书档案保管期限，要求各地方工会组织参照执行。各级工会机关按全总要求制定《困难职工档案管理办法》《文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》并及时修订，建立了完备的档案管理制度。劳模档案、会员档案没有统一的制度和规范，各级工会还在建立和规范中。

4.工会档案的所有权

（1）法律法规中涉及工会档案权属的规定。依据《民法通则》《物权法》规定，工会组织应对其档案享有物权，包括所有权、用益物权和担保物权，对其享有占有、使用、收益和处分的权利。《工会法》《中国工会章程》中没有档案权属的具体规定，依据其中关于“财产”“资产”的规定：工会的财产“任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨”，工会组织合并、撤销后、解散后，其资产由工会组织所有或处置，可以确定工会档案的物权属于工会，基层工会的档案所有权属于基层工会，工会档案的管理及处置权由工会依法规定。

（2）档案法规对工会组织档案权属的规定。工会档案的所有权在档案法规中未明确规定。现行档案法律法规中规定工会机关的档案定期向国家档案馆移交。基层工会的档案由单位档案室统一管理，党政机关基层工会档案随机关档案移交国家档案馆；国有企事业单位档案通常移交相应国家档案馆，即便不在国家档案馆接收范围内，参照《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》规定，档案不自主保管后，作为国有资产，工会档案随党政档案移交主管行政機关档案机构或寄存于当地国家档案馆；非公企业社会组织的基层工会档案最终是否移交行政主管机关档案机构或国家档案馆，缺少统一的法规依据。多数学者认为，在没有特别声明出让所有权的情况下，移交到国家档案馆的档案的物权虽有分离，但档案所有者仍享有所有权。工会在移交档案过程中没有明确所有权转让，意味着出让的是档案的用益物权和担保物权，国家档案馆享有的是开发利用工会档案资源的权力，并承担保护档案的义务。综上，工会对其档案享有所有权，基层工会在单位档案室保管的档案的所有权属于基层工会，工会组织保有档案的处置权。

5.工会档案实体管理中的材料范围、门类及利用

工会文书档案资料收集范围主要包括：工作计划、总结，制发的文件，会议记录，出版物，会员、干部名册及相关材料，会员代表大会材料，表彰、帮扶、维权等活动中形成的材料，上级及相关单位有关工会工作的文件材料等。

工会工作形成的档案材料丰富，有文书、会计、资产、基建、设备仪器、声像等档案门类。工会机关的文书档案参照党政机关文书档案管理办法立卷归档，会计档案、基建档案等按各类档案的管理规范立卷归档。各基层工会由于规模、管理状况不同，归档材料种类及数量差异较大，一般按所在单位档案管理部门的要求收集、整理、立卷归档，作为党群类归入文书、声像、会计等档案门类，但普遍存在归档材料少的状况。工会机关档案移交国家档案馆后，工会不参与档案的管理；工会开展的档案开发利用有限，主要以工会机关内部利用为主。

6.工会档案工作信息化建设

工会开展档案工作信息化建设，普遍使用了档案管理信息系统，开展了电子文件归档工作，但未建立开放的工会档案信息利用平台，没有实现网上档案利用；基层工会的档案随所在单位档案管理部门的信息化同步开展，差异较大；移交到国家档案馆的工会档案信息化被纳入档案馆的信息化建设范围，开展较好。然而工会工作的信息化开展较好，工会档案管理信息系统普遍没有连接工会各项工作管理信息系统，目前，工会网站没有档案信息化利用功能。目前，很多地方工会已建立会员管理信息系统，为工会电子会员档案的建立创造了条件。

二、新时代工会档案工作主要矛盾

“档案工作的主要矛盾是由档案工作矛盾体系中各种矛盾所占地位决定的，对档案工作的发展起推动作用”[3]。工会档案工作的主要矛盾是工会档案工作的各种复杂关系中起主导作用的、决定性的矛盾。在新时代工会工作快速发展的情况下，把握工会档案工作的主要矛盾，对症解决工会档案工作存在的主要问题，是促进其发展的有效途径。结合上述工会档案工作的现状，笔者认为新时代工会档案工作的主要矛盾是：工会工作发展与工会档案工作滞后之间的矛盾。

1.新时代工会工作的发展

党的十八大以来，中央要求工会工作“只能加强，不能削弱；只能改进提高，不能停滞不前”[4]，工会工作不断加强，社会影响力不断提升。全国工会快速发展，工会数、工会会员数骤增，从1982年基层工会43.3万个，会员7331.6万人[5]，发展到2018年底基层工会273.1万个，会员29476.5万人[6]。农民工入会工作广泛开展，私营企业单位、社会组织的基层工会不断建立。《工会法》《中国工会章程》《工会基层组织选举工作条例》《基层工会法人资格登记办法》《工会会员会籍管理办法》《基层工会经费收支管理办法》等构成了较健全的工会工作法规制度体系，各项工作依法依规开展。新时代工会工作着力强化“建功立业、思想引领、维权服务、改革创新”，加强基层工会建设，在“创新社会治理和维护社会和谐稳定”中发挥作用。我国工会2018年已创建劳模和工匠创新工作室7.2万家，每年举办国家级职工技能大赛60余项[7]；2018年、2019年共计受理劳动争议案件3万件，办理法律援助案件30442件，援助农民工6.7万人，帮助挽回经济损失7.4亿元，帮助企业开展劳动用工法律风险诊断评估5400余件（起），指导帮助企业规范劳动用工行为1万余件（次），帮助企业健全劳动关系矛盾预防化解机制5000余项[8]。以安徽省总工会2019年工作为例，开展“绿色出行”、大病救助等“互联网+”普惠性服务；实施百千万职工就业创业行动，举办招聘会1006场，跨地区有组织劳务输出54927人，组织就业技能培训41485人，创业扶持1819人，就业服务总人数285291人；“互联网+”工会汇集650万名工会会员信息，8.4万家工会信息，实现全网通办，工会网上受理申请43025件，办结42715件[9]；建立工会微信公众号，开展工会移动端服务。

2.工会档案工作的滞后

档案工作是工会工作的一部分，虽然随着工会工作的发展有一定提高，但与工会工作的快速发展相比相对滞后、相对弱化。

（1）工会档案工作体制机制不健全。工会档案工作体制机制是其档案工作顺利开展的保障，包括组织机构、法规制度、运行机制。在工会事业、档案事业快速发展的时代背景下，工会档案工作组织不健全，制度建设相对滞后，工会机关档案部门对下级工会档案工作监督检查不到位，基层工会没有档案工作组织、不管理档案，难以适应新时代工会工作重心下移的发展要求。

（2）工会档案工作范围不准确。确定工会档案工作范围是做好工会档案工作的前提。目前，工会档案工作范围主要限定在工会机关，基层工会的档案作为单位档案全宗内材料，不归工会管理，工会对其不具有管理权。因而导致基层工会档案工作边缘化——工会组织不管、所在单位不重视。

（3）工会组织档案工作主体意识淡薄。工会组织档案工作主体意识是工会组织对承担工会档案主要工作、主要责任的认识，对工会档案工作的发展具有重要影响。工会档案工作主体意识淡薄主要表现在对工会档案工作特点认识不足，工会档案权属意识淡薄。

传统管理体制下工会被作为机关、单位内部部门对待，机关化、行政化程度严重。改革开放以来，我国经济和社会组织多元化发展，工会组织在社会治理中的作用凸显。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中明确社会组织主要由社会团体、基金会和社会服务機构构成，工会是具备社会团体法人资格的非营利性社会组织，工会的档案工作不同于党政机关。工会需要认识到工会档案工作的特点，仍按党政机关档案管理方式开展工会档案工作不能满足新时代工会工作发展需要。

对档案物权的确认是承担档案工作主体职责的前提。传统管理体制下，工会档案法规制度中没有档案权属的确认及处置规定不影响工会档案的规范管理与社会化利用，但新时代背景下，工会档案权属意识淡薄，非公组织内基层工会档案的权属确认与处置缺少可操作性的规定，不利于工会档案的管理与利用，易造成工会档案的流失。

（4）工会档案利用服务工作开展不足。开展档案工作的目的是便于档案利用。工会档案工作有为工会、会员、社会提供利用服务的职责。现有工会档案工作忽略了为会员、社会提供利用服务，没有规范建立会员档案，档案管理利用方式不能与新时代工会发展需要相适应。

3.工会工作与工会档案工作的矛盾关系

工会工作与工会档案工作矛盾双方是互相依存、互相作用、互相影响的关系。档案工作是工会工作的一部分，是工会的基础性工作，档案工作做得好会促进新时代工会职能的实现，反之会在一定程度上影响和制约工会工作的持续发展。工会组织有管理档案、提供利用、接受监督、维护职工信息权的职责，利用好档案的特殊作用，“通过让职工查阅、利用档案，是获得职工普遍信任的最真实有效的方法”[10]，有助于获得职工的组织认同，引领职工参与到“当好主人翁、建功新时代”的当代工运中，创新工会工作。

工会工作是工会档案工作的因，工会工作状况直接影响工会档案工作的存在与发展。工会档案工作因工会工作形成档案材料而存在，在服务工会工作中发挥档案的价值；工会工作的发展为工会档案工作的发展提供可能和机遇，也对工会档案工作提出更高的要求，以适应工会工作在新时代的发展。工会工作的发展与工会档案工作的滞后形成了其关系的冲突，工会工作是矛盾的主要方面，但从发展的角度协调这一矛盾关系，需要从改变工会档案工作滞后入手，创新开展工会档案工作，以适应工会工作发展。

三、我国工会档案工作创新发展策略

根據新时代工会工作特点和重点，把握工会档案工作发展的主要矛盾，遵循中国共产党领导下的档案工作原则，在档案行政管理部门指导下，依法自主创新发展工会档案工作对策如下：

1.密切工会档案工作与工会工作、档案工作发展的关系

（1）将工会档案工作融入工会工作、档案工作中。加强与档案行政主管部门、国家及单位档案管理部门的联系，把工会档案工作纳入档案事业规划，把档案管理机构作为工会工作考核表彰范围；把工会档案工作纳入工会工作发展规划，纳入工会工作目标考核；将档案作为工会工作考核检查的主要材料形式。

（2）档案工作前移，与工会各项工作同步发展。工会档案工作积极与工会各项工作融合，“实行全程化管理，工作前移，指导并监督文件的形成符合档案管理的要求”[11]。提高档案材料的形成质量和数量；将工会档案工作的信息化与工会工作信息化相结合，与各管理信息系统、网上工会链接，加强工会档案材料收集、全过程管理；帮助会员信息管理平台建立电子会员档案，实现会员档案网上转递、审核，会员转会即转电子会员档案，为农民工、短期就业人员入会及管理提供便利。

2.完善工会档案治理体制机制

工会档案工作涉及主体多元、类型复杂，有工会组织、档案行政管理部门、档案管理机构、基层工会所在单位、会员等；有工会机关、党政机关基层工会、国有企事业单位基层工会、非公企业单位基层工会、社会组织基层工会、联合工会、乡镇企业基层工会等。运用治理理论，采取多方参与、协调、共赢的方式建立工会档案工作治理体制机制，维护各主体利益，有利于实现工会档案工作创新发展。建立工会、档案行政管理部门、单位档案管理部门共同参与工会档案工作的组织框架，将基层工会纳入工会档案工作组织框架中，明确基层工会档案工作职责，建立基层工会档案管理网络；建立多元参与监督、检查机制，档案行政主管部门与工会共同规范、指导、推进工会档案工作；多元参与工会档案工作政策制定、监督、咨询建议、服务与管理；工会组织与国家档案馆合作，整合、开发工会档案信息资源；建立工会档案专业性社会组织，如“工会档案工作协会”，加强工会档案工作的交流与研究；及时修订完善工会档案管理相关法规制度，规范工会档案工作。

3.明确工会档案工作范围，确立基层工会档案工作

开展工会档案工作需要明确工会档案包括工会机关档案、基层工会档案（基层工会所在单位档案全宗内工会归档的档案材料），关注基层工会档案。通过档案管理网络加强基层工会档案材料的形成与收集。开展基层工会档案管理，推行基层工会档案“统一管理，独立立卷”，即在单位档案室统一管理档案的基础上基层工会档案独立分类立卷，在全宗内单独设工会档案类，下分文书、会员、声像、会计等类；基层工会工作少、档案材料少，不便单独设类的，在单位全宗相应档案门类内设二级工会类目。通过基层工会档案独立立卷加强工会档案工作，便于上级工会对基层工会档案工作的监督检查，便于工会档案的整合利用、特定情况下的剥离。

4.强化主体意识，自主管理工会档案

加强工会档案工作主体意识，是加强工会对档案工作的主责意识，提高做好档案工作的主动意识。在现有国家法律法规框架内，协调档案、司法等部门给出工会档案权属的法律依据或司法解释，明确工会对工会档案的权益；工会以法规制度的方式明确对工会档案的所有权、工会档案用益物权及担保物权的授予管理，强化工会档案工作的主体意识，明确工会对档案的合法权益、主体责任。工会要依法明确、行使非公企业及社会组织中基层工会档案的所有权、处置权。工会要强化档案工作的主体意识，勇于承担工会档案工作的主要责任，明确做好档案工作的义务，把基层工会档案纳入工会档案工作范围。

根据工会组织的非营利性、社会组织性质，把握工会档案工作的特点，从服务工会、服务会员、服务社会出发，研究制定适合新时代工会档案工作的管理模式与制度规范。建立“统一管理，相对独立”的工会档案管理模式，落实基层工会的档案所有权主张：工会与档案行政部门共同制定电子档案定期移交工会组织的制度，在工会机关建立区域内工会数字档案管理中心，工会机关及基层工会电子档案定期移交工会数字档案管理中心——工会数字档案馆，落实工会对档案的所有权，实现工会组织对电子档案的集中统一管理。

5.在利用服务中创新工会档案工作

从工会工作需求出发，突出档案工作重点，推进档案信息化，向“知识管理、知识服务深入，与社会化融合发展”[12]。创新工会会员档案的建立与利用，发挥精细管理、教育引导、维权服务、社会治理的作用。建立跨区域会员档案互联互通平台，“一网通办”“一网统管”，动态管理电子会员档案；以基层工会为网格，通过电子会员档案进行会员动态管理，为城镇网格化管理中人员居不定所提供解决方案；提供会员信息平台自助服务，会员通过身份认证利用本人档案，进行转递申请、身份认证、自我推介；工会在就业创业、教育引领工作中，进行岗位、职业培训，学习宣传推介。搭建工会档案信息资源利用平台，接收区域内工会机关及基层工会电子档案，建立工会数字档案馆，进行开放期档案利用和封閉期有条件利用；工会档案区域一体化建设逐步升级至“区域合作”，最终建成全国工会数字档案馆互联共享平台，提升档案开发利用水平，开展工会档案知识管理，服务工会、会员及社会。

工会档案形成及涉及主体广泛，把握时代给予工会档案工作的发展机遇，工会档案工作可成为档案事业中有助于化解社会问题的新生力量，在工会工作发展、和谐社会构建中发挥独特作用。

*本文系安徽省社科创新发展研究课题攻关项目“新时代工会档案及档案工作研究”（项目编号：2018CX081）研究成果。

注释与参考文献

[1]中华人民共和国工会法[Z].

[2]中国工会章程[Z]. 2018.

[3]吴建华.论新时代档案工作的主要矛盾[J].档案学通讯， 2018（9）：4-8.

[4]中共中央.中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见[Z]. 2015.

[5]李桂才.中国工会四十年资料选编（第一版）[M].沈阳：辽宁人民出版社， 1990： 1317-1318.

[6]国家统计局. 2018年工会基层组织数[Z]. 2018： 2019.

[7]新华社.我国产业工人队伍建设改革取得积极进展[EB/OL].[2020-02-18]. http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/18/

content_5480358.htm.

[8]卢越.公益法律服务共援助农民工6.7万人[N].工人日报，2019-12-12（5）.

[9]安徽工会2019年为职工办十件实事完成情况[N].安徽工人日报， 2020-04-27（3）.

[10]李晓秋.新时代工会档案工作及其在工会管理中的作用[J].山东工会论坛，2018（4）： 59-62.

[11][12]吴建华，归吉官.论档案现代管理模式[J].档案与建设， 2015（2）：4-9.