天津“小产权墓”热销背后

南方周末记者 徐庭芳 发自天津

天津市小站镇迎新村骨灰堂。这样的骨灰堂在当地十分常见，但与静安陵园最大的区别在于，这些骨灰堂均为公益性质，只能用于本地居民的骨灰存放。

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★“两个月就卖没了，只好再重新开发建设新的地块，加上今年疫情的影响，下一批墓穴最早也要到明年下半年才有。”

“这个时候，财政连人头费都不拨了，再加上一些地方的火化率不高，地方的殡仪馆等单位只能自己想办法。”

设立一家经营性公墓一般有三步，即发改委行政许可立项、民政局批准建立证明、市国土资源局出让土地。

从北京沿京津高速向东南方向行驶170公里，距离渤海湾约30公里处，有16栋通体灰白的建筑，全黑的窗户外加住宅楼的造型，在周围的田园风光衬托下显得格外醒目。门口牌坊上“静安陵园”四个字，揭示了这是一处所谓的“阴宅”。

静安陵园是天津万家码头村自建的公益性骨灰堂，始建于2010年。据此前媒体报道，当地人称其为“华北第一”，该骨灰堂自建成后就公开售卖单元房间用作骨灰存储，目前已经违规存放了近10万个骨灰盒，且大部分都来自村外。

天津市近20年来持续进行殡葬改革，土坟外迁需求大，农用土地被用作城市规划用地后，村镇纷纷建立起骨灰堂用来承接村民的殡葬需求。

而村镇外的天津市内，经过官方认证的经营性公墓仍是14家，已有近10年没有新增经营性公墓。根据《2019年天津市国民经济和社会发展统计公报》，天津全市常住人口1561.83万人，死亡率千分之五点三，相当于每年有8.28万人离世。

城市公墓早已供不应求，公墓价格一直在上升。据南方周末记者探访，天津许多公墓的价格都已是每平米十万元起跳。高价公墓让城市居民转向农村寻找突破口，眼前的商机也让农村地区相继出现与小产权房类似的“小产权墓”“小产权骨灰堂”等违规建设。

2013年4月，新华社就曾揭露小产权墓乱象，“重灾区”正是天津。

静安陵园仅仅是天津殡葬行业的一角，但背后暴露出的土地供需、民生问题，关乎很多人的切身利益。

“聪明人”的买卖

李达说自己有些后悔，早在2015年静安陵园二期开发的时候，他就有机会以4000元每平米的价格购入一间房，“现在涨到7000了，买不起了”。

李达是小站镇迎新村的村民，迎新村位于万家码头村所在的中塘村东北角15公里，也有一栋村镇骨灰堂，与静安陵园相似的白墙灰瓦，地面六层建筑以及斑驳的墙面，孤零零地站在一片工业园区内，还有废弃的建筑吊顶靠在骨灰堂的墙壁上。

李达告诉南方周末记者，骨灰堂在当地十分常见，仅小站镇内就有两个村骨灰堂、两个村墓地。不过这些骨灰堂均为公益性质，只能用于本地居民的骨灰存放。

早在2008年，民政部就曾联合8部委下发通知，要求禁止农村公益性墓地从事经营活动。相关通知规定，农村公益性墓地只能安葬本村死亡居民的骨灰或遗体，不得对外经营。从事违法经营活动者将被责令停止经营活动，已出售（租）的墓葬用地和骨灰存放格位按非法转让处理。

此后全国多地都进一步出台了地方通知，天津市民政局也多次向公众强调，公益性墓地和骨灰堂禁止对外从事经营活动，公众要谨防上当受骗，防止付款后却因为骨灰堂资质问题被违约。

但周边居民仍趋之若鹜，“静安陵园的管理、装修确实好一些，而且平摊到每个人头上的费用并不高”。

李达将自家亲人的骨灰存放在了迎新村的骨灰堂，但他说那里环境并不好，“一个房间放了七八户的骨灰盒，都是不同户的。房间没有装修打扫不说，还发生过偷盗骨灰盒的情况。”相比之下静安陵园考究多了，室外有各类雕塑、喷泉装饰群，室内也干净整洁，每天都有接待人员以及安保。

更重要的是价格。据此前媒体报道，静安陵园共有3800多个房间，买家除了当地中塘镇的村民，更多是来自天津市西青区、津南区、东丽区、北辰区等的居民，都是买个房间做宗祠用。

李达算了一笔账，以7000元每平米计算，每个单元间30平米，加上装修不过二十多万，而一个单元间内放上20个骨灰盒绰绰有余，相当于每个骨灰盒售价一万多，相比天津市内动辄十万起跳的公墓便宜太多，“能早买的都是聪明人”。

静安陵园的单元间面积多在20平米-50平米之间，宽敞的空间源于对漏洞的极致利用。

按照《天津市殡葬管理条例实施办法》规定，乡、镇、村公益性墓地占地不得超过7000平方米，区、县公益性墓地占地不得超过33.5万平方米，每个墓穴占地面积不得超过1平方米。

一平米是对墓穴平面大小的要求，却没有限制高度。根据天津市规划和自然资源局滨海分局的土地征收公告显示，中塘镇公益性骨灰堂两期用地面积共5.37公顷（53700平方米）。而根据工程的招标公告，其地上建筑面积32800平方米，地下建筑面积6789.92平方米，总计约39590平方米7层建筑。按静安陵园员工的说法，该骨灰堂目前已经存放了近10万个骨灰盒，相当于每平米能放下2.53个骨灰盒。

由于被媒体曝光，村民对于外来者已经心生警惕。南方周末记者前往静安陵园的时候，陵园门口已经围上了栏杆，在询问“还能买骨灰堂吗”后，看门大爷手指村委会方向让去那里问。

供需的失衡

南方周末记者前往万家村村委会，在不足十平米的一楼招待厅里，有多位当地官员正在统计研究静安陵园目前的销售状况。

当地官员对静安陵园的详情欲言又止。一名自称是镇里下派的刘姓官员告诉南方周末记者，之前的报道“对村里是有污蔑性质”，他举了个例子，就好比20年前建了个房，政策改变后变成了违章搭建，这不是当初建房者的责任。但在询问陵园的具体情况时，该官员表示一切按纪检委的调查结果为准。

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南方周末记者 徐庭芳 发自天津

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“‘北京人，天津墓，天津人墓地除了天津人买，北京来的也不少。”王涛是一名墓地的中介，负责为客户挑选、代买墓地。早年间，他还领着北京的顾客到天津买墓，“北京的墓实在太贵了，现在天津的也不便宜。”

根据安居客数据，北京2019年的商品房均价已达到58000元/平方米左右，天津则为21000元/平方米左右。

南方周末记者分别联系了14家天津经营性公墓，其每平米的最低报价均已超过5万元，这还不是最终的价格。

通常而言，墓地价格主要由墓穴价格、墓面价格、安葬费用以及墓地维护管理费用四部分组成。墓穴的造型越有艺术感、材料越精、占地越大，费用自然也越高。王涛告诉南方周末记者，5万元只是墓穴价格，客户最终买到的价格基本不会低于10万元，“墓比房贵”已是不争的事实。

当南方周末记者表示自己来自外地时，多个公墓的工作人员都声称墓地当前没有空位或是需要等位，而王涛告诉南方周末记者，通过他这样的中介基本都可以买到，“只是价钱的问题”。

据在港股上市的福寿园2019年报显示，公司的墓穴销售单价近年来一直在上涨，2019年同比上升了7.5%，销售单价就已经超过10万元。其中，最高档的“定制艺术墓”平均售价更超过40万元。

根据民政部101所此前发布的研究数据，2015年北京地区的殡葬消费平均就达到了42837元左右，市区居民更是高达8万元。其中，购买公墓占整个殡葬消费的87.5%，当时北京市墓地价格已达到了7万元。

上涨的直接缘由就是墓地审批的停滞。当时北京市民政局新闻发言人、副局长李红兵向媒体表示，十几年来，北京所有公墓的土地没有再增加一分，本市现有的33家公墓规划面积已十多年没有变化，“剩下的一点墓地资源，公墓自然要利用市场经济的杠杆来调节供需关系。”

天津的情况也类似，早在2012年8月召开了“天津市第八次生态殡葬改革工作会议”，会议中提出天津市将不再批建经营性公墓，控制总体规模，同时对公益性墓地采取政府定价，严格建设标准，实施总量控制，进一步降低占地面积，坚决制止非法占地、乱批乱建、违规经营等违法行为。

伴随老龄化上升，每年去世人口的增长，单靠墓地的存量开发已难以支持庞大的需求。一位天津国营公墓的负责人告诉南方周末记者，天津供不应求的现象已经存在许多年，他所在的公墓前年新开辟了一块用地，将近400个墓穴，“两个月就卖没了，只好再重新开发建设新的地块，加上今年疫情的影响，下一批墓穴最早也要到明年下半年才有。”

“像天津这种情况，本质上就是一种（供需的）不平衡。”中国殡葬协会专家委员会秘书长杨宝祥教授向南方周末记者解释，正因为农村看到了城市里市场的需求，才将自己的土地资源提供给了城市以获利，最终形成了有买有卖的违规。

“以墓养馆”的弊端

监管部门为何对公墓用地如此谨慎？很大程度上源于历史的教训。

改革开放后，政府提倡以火葬代替土葬，公墓迎来了第一波发展热潮。恰逢企事业单位改革，诸如火化场、殡仪馆之类的民政部门事业单位被挪出了财政划拨的范围，原来依靠全额拨款的事业单位，其资金来源最终改为自筹，“这个时候，财政连人头费都不拨了，再加上一些地方的火化率不高，地方的殡仪馆等单位只能自己想办法。”据杨宝祥回忆，

最终的办法是，结合民众入土为安的心理，在殡仪馆原有的业务基础上满足其墓葬的需求，通过“以墓养馆”的方式来弥补殡仪馆运营财力的不足，于是出现了经营性公墓。

早期按照民政部门规定，只有事业单位可以建设经营性公墓，所以直到今天，仍有许多经营性公墓在性质上属于事业单位。之后随着民营资本的进入，一部分公墓也就由民营企业来运营了。比如具有代表性的上市企业福寿园，就是在1994于上海成立，如今已是国内最大的民营殡葬企业。

然而，由于地方殡仪馆的收入很大程度上取决于公墓的收入，这一阶段地方民政机构为了支持殡葬行业，纷纷进入了抢建状态。根据民政部网站的数据，1995年—2012年，民政部管理的公墓数量由24座变为了1597座，增长了66倍。

市场一下由“不足”变为了“过剩”，与此同时参与者的资质也良莠不齐。一些香港、台湾等地的新型殡葬理念诸如塔陵、骨灰盒等传入内地，但也出现了利用新概念搞传销搞庞氏骗局的现象。

“一系列的混乱引来了监管部门的强力整顿，国家连续出台了好几次关于清理整顿公墓的文件，所以到了2000年左右，全国就形成了一个严格审批、几乎就是不批的状态。”杨宝祥说。

直到今天，从严审批的思路仍然没有改变。但杨宝祥也认为，目前似乎走向另一个极端，“老龄化就意味着死亡率要逐步提高，目前城市墓地的供应是明显不足的。”

对土地的限制也直接催生出了公益性墓地。国家向农村居民征用土地来建设公墓，村民会享受到一定补偿，同时也可以满足村里人的殡葬需求。

而在一些地方，经营者以建设公益性墓地为名办理相关审批手续后，暗地里违规向城镇居民销售，打着公益性墓地的幌子做着经营性墓地的生意，这使得埋葬于此的城市逝者权益很难受到法律保障，因为个人与墓地签署的合同本就违规。

2013年4月，新华社就曾揭露小产权墓乱象，“重灾区”正是天津。

严格的土地审批加上老龄化日益严重，加剧了墓地用地的供需失衡，进一步抬高了墓葬价格，从而又将民众推向了购买违规墓穴（骨灰堂）的边缘。

“高度管制”劝退新参与者

拿地难，是目前所有经营性公墓（骨灰堂）共同面临的问题。

自2001年起，墓园用地被从土地许可用途范围中剔除，所有公墓都无法再取得不受预设使用期限制的划拨土地用作墓园开发。目前，墓园用地必须先经相关部门划作墓园开发，墓园经营者才可向相关地方政府部门收购，也就是所谓的“招拍挂”。

公益性公墓的用地则略有不同，由于大多是由村镇建设，其土地大多是集体土地划拨。这意味着公益性公墓的土地成本相当低。

根据公墓的性质，主要可以分为三类，一是事业单位，主要是由民政部门独资创办经营。二是联营，就是由民政部门与社会资本一同参股的公墓。三是私营，也就是完全的民间资本掌控。

据《殡葬管理条例》规定，建设殡仪馆、火葬场由县级政府和民政部门提出方案，报本级政府审批。建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级政府和民政部门审批。建设公墓，经县级政府和民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市的民政部门审批。

“公墓行业仍然是管制很强的行业。”投资人张峰告诉南方周末记者。张峰所在的公司曾于十多年前投资一家公墓扩建项目。他说，设立一家经营性公墓一般有三步，即发改委行政许可立项、民政局批准建立证明、市国土资源局出让土地。

但由于历史原因，目前大部分的公墓都是由殡仪馆改制或参股而来。以天津市14家经营性公墓为例，其中中心城区和城郊四区有包括天津寝园、天津憩园、东华林公墓等在内的墓园6个，远郊包括永定塔陵园、梦静园、元宝山等8个公墓。

14家中有近半都是事业单位，如天津寝园、天津憩园是天津市民政局直属单位，津南区怡静园、宝坻区祥安寝园则是由区殡仪馆管理，天津市武清区永安公墓实控人为天津市武清区国资委。典型的联营机构诸如北辰区天福陵园、西青区西城寝园，都是由区级的民政局或者殡葬管理所联合村委会建立，而和村委会合作的最大好处就是可以拿到价格低廉的集体用地。

有些看起来100%民营的公墓，背后也有民政系统的身影。譬如宁河区永定塔陵园，其大股东为天津长安运通投资有限公司，但实际原属于天津市宁河区殡葬管理所，管理所以分包的形式将运营权交给民营资本，每年抽取管理费提成。再譬如东丽区东华林公墓，大股东为东华林公墓有限公司。但墓区的实际运营主体为天津东帝龙山陵园有限公司，该公司的前三大股东里就有东华林公墓有限公司和天津市蓟州区殡仪馆。

睿欧咨询的一份调查显示，目前有数家在港上市公司都会与民政局开展合作，并向其交付高额的管理费。中国殡葬服务行业为受高度规管的行业，且可能于日后受更严格规管。

张峰也感觉到了这一趋势，他发现，目前监管并没有对可供墓园使用的土地供应放开的打算，公墓土地使用仍须通过各政府机关的连串审批程序。

土地供应有限加上对地面墓址的需求不断增加，势必还将加剧墓价的上升，高昂的土地成本，也将“劝退”那些想要加入这一行业的参与者。

近年来，广东、浙江、江苏等省市的民政管理部门相继开展“脱钩”行动，要求民政行政机关不再作为发起人或投资人参与经营性公墓和其他殡葬服务企业的建设经营，提倡“管办分离”。

“目前只有上海的经营性公墓都是通过招拍挂的形式拿地。”张峰说。

（应受访者要求，李达、王涛、张峰为化名）