论渔业执法之当场处罚

王炎，裴兆斌

摘要：在渔业行政执法活动中，当场处罚是渔业执法机关行使制裁权的重要方式之一，但对于渔业执法当场处罚制度的理解和认识尚存争议。文章在明确当场处罚的含义、原则和种类的基础上，分析渔业当场处罚的适用条件及相关程序的规定。并进一步探讨《中华人民共和国渔业法》及其相关涉渔执法法律、法规和规章中有关当场处罚的问题，分析渔业执法当场处罚制度与实践需求不匹配的情形与原因，最后对于发现的问题提出完善证据制度、明确法定依据、明确当场处罚的执法人数、明确渔业当场处罚的标准、完善渔业当场处罚的监督体系等建议。

关键词：渔业执法;当场处罚;行政处罚法;农业行政处罚程序规定;行政裁量

中图分类号：D922.4;P74     文献标志码：A    文章编号：1005-9857（2020）07-0033-05

On the Spot Punishment of Fishery Law Enforcement

WANG Yan，PEI Zhaobin

（Dalian Ocean University .School of Marine Law and Humanities，Dalian 116023，China）

Abstract： In fishery administrative law enforcement activities，onthespot punishment is one of the important ways for fishery law enforcement agencies to exercise their sanction power，but there are still disputes about the understanding of the onthespot punishment system in fishery law enforcement.This paper analyzed the applicable conditions and relevant procedures of onthespot punishment in fishery based on its definition，principle and category.The “Fisheries Law” and its related laws，regulations and rules related to fisheries law enforcement related to onthespot punishment were further explored，and the situation and reason of the mismatch between the system of onthespot punishment of fisheries law enforcement and practical needs were analyzed.Some suggestions were also put forward，such as perfecting the evidence system，making clear the legal basis，making clear the number of law enforcement personnel，making clear the standard of fishery onthespot punishment，and perfecting the supervision system of fishery onthespot punishment.

Key words：Fishery law enforcement，Punishment on the spot，Administrative punishment law，Provisions on procedures of agricultural administrative punishment，Administrative discretion

随着我国渔业执法机关和执法人员执法水平的不断提高，渔业行政处罚的争议和矛盾也在不断增加。究其原因，一方面是行政相对人对于渔政等渔业执法机关作出的事实认定不服;另一方面是行政相对人对执法人员违反执法程序进行处罚颇为不满。矛盾较为突出的地方就是当场处罚，受渔业执法环境的客观因素影响，大多数渔业行政执法都在水上开展，包括海洋和陆地内水区域。采取当场处罚的方式处理既是执法的客观需要也是提高执法效率的保证，因此，在具体的程序上往往都存在瑕疵。关于渔业当场处罚的法律依据，主要来源于《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第33条和《农业行政处罚程序规定》第22条的规定[1]。由于渔业执法当场处罚的矛盾突出性和其本身的重要性，我们必须正视渔业当场处罚的问题。

1 渔业执法当场处罚的内涵

《渔业法》本身并没有关于当场处罚的规定，在其法律责任一章中主要规定的是渔业行政机关对于行为人违反《渔业法》的行为如何处罚。因此，要研究渔业当场执法就要从当场处罚的含义和原则上理解渔业当场处罚的内涵。

1.1 渔业执法当场处罚中“当场”的含义

对于渔业执法中当场处罚的“当场”如何定义，存在两种观点：一种是广义的理解，即当场是区别于一般行政处罚从立案到审批再到告知直至最终做出处罚决定的过程;另一种是狭义的理解，指做出处罚决定发生在发现违法行为的现场[2]。对于广义的理解，用简易程序的概念便可以将当场处罚的概念解释清楚，并不必须用当场处罚这一称谓。对于狭义的理解，由于漁业执法的特殊性往往会造成执法活动受到很多限制，取证难度也较大。并且，对于当事人的陈述和申辩难以得到充分保障，执法人员对于申辩的复核容易流于形式。但笔者倾向于狭义的理解，因为“当场”是一个时间和空间并存的概念，指的是当时和当地，即正在现场的意思。

1.2 渔业执法当场处罚的原则

1.2.1 法定原则

当场处罚是一种具体行政行为，必须遵守法定原则，《行政处罚法》第3条对此做了专门规定。这是行政处罚法定原则的具体规定，也是渔业当场处罚最基本的原则。[3]对违反法律法规规定，滥用职权、违反程序处罚等行为予以约束。

1.2.2 公正、公开原则

这是当场处罚的重要原则，要坚持事实清楚、证据确实充分。因为是当场处罚，所以必须要确保认定的违法事实清楚明确，要保证必要证据收集完整。并且，要确保处罚程序公平公正公开。执法人员与当事人有利害关系的要主动回避，当事人申请回避的理由正当的，要遵从回避规定。做出当场处罚决定前要询问当事人是否需要陈述或申辩，对于争议较大的案件不能当场对其做出处罚决定，要保障当事人的该项权利，不能使其形式化。此外，对于处罚的法律依据和当事人不服处罚决定的救济途径要书面明确告知当事人。

1.2.3 处罚与教育相结合原则

处罚不是规范违法行为的根本目的，对渔业违法行为人做出处罚是为了让其承担违法的不利后果，逼迫行为人自觉守法，因此，当场处罚还应坚持处罚与教育相结合。要在当场处罚的同时，对违法行为人进行批评教育，使当事人真正认识到违法行为的违法性和社会危害性[4]，但也要注意处罚与教育不可相互替代。

1.3 渔业执法当场处罚的种类

1.3.1 警告

尽管《渔业法》的处罚规定中并未明确规定警告这类处罚，但是其他涉渔法规中存在警告处罚。如，《中华人民共和国管辖海域外国人、外国船舶渔业活动管理暂行规定》第17条的规定[5]。

1.3.2 罚款

罚款是渔业当场处罚最常用的一种处罚种类。通过罚没违法行为人一定数額的金钱，达到制裁和教育当事人的目的。《渔业法》中只规定了罚款幅度的上限，并未规定具体的罚款数额，这导致了执法人员的裁量权过大，即使在当场处罚情况下，这样的规定也十分容易造成执法不公正的问题。但在其他涉渔法规、规章中对于罚款的数额有多重类型的规定，如统一罚款数额、按比例计算罚款数额、只规定罚款但不规定罚款数额等，其中各地方的地方性法规的规定也不尽相同。

2 渔业执法当场处罚的适用条件和程序

渔业行政机关普遍存在工作量大、任务重的问题，采取当场处罚的方式可以使渔业行政执法成本更低、效率更高。但当场处罚也容易导致行政权力滥用的问题，因此，必须严格规制渔业执法当场处罚的适用条件和程序。

2.1 渔业执法当场处罚的适用条件

《行政处罚法》第三十三条和《农业行政处罚程序规定》第二十二条明确规定了当场处罚的适用条件，分为4个方面：①当场发现渔业行政违法行为。当场处罚要求执法人员当场发现的违法行为正在进行，如果是他人举报的或者是其他机关移送的案件，都应当按照普通程序进行处理[6]。②违法的事实清楚，证据确凿。这要求执法人员在现场发现的违法事实比较简单明确，证据完整且争议不大。③有法定的依据。做出渔业当场处罚所依据的法律、行政法规、地方性法规和规章都必须符合《行政处罚法》第二章的规定。④处罚轻微，危害不大。当场处罚仅限于警告以及自然人50元以下罚款和法人、其他组织1 000元以下罚款。这意味着在渔业执法活动中，只有满足上述4个条件时才可以当场进行处罚，这是法律和行政法规的规定。

2.2 渔业执法当场处罚的程序

行政行为不仅需要保证实体公正还需要保障程序正义，渔业执法处罚是关系渔业生产者切身利益的一项具体行政行为，必须要在事实清楚、证据确凿的基础上，经过公正的执法程序调查后，最终做出经得起历史检验的处罚。对于渔业执法当场处罚的程序，尽管《行政处罚法》与《农业行政处罚程序规定》在这一问题上的规定有些许差别，但大体上是一致的。

（1）执法人员向行政相对人出示证件，表明身份。任何行政行为都必须要有适格的行政主体，都要具备行政执法权。渔业执法人员在发现渔业违法行为并开展调查工作时，必须向相对人表明自己的执法人员身份，并出示相关执法证件。未经出示证件或证明身份的，行政相对人可以拒绝配合。

（2）当场查清违法事实，收集和保存必要证据。当场处罚适用简易程序处理，一线执法人员可以简化办案流程，但是在违法事实认定和证据收集保存上不能过于简化，从而影响了违法行为的正常处罚。

（3）告知处罚实施及给予处罚的理由和依据，听取当事人的陈述和申辩。渔业行政执法人员在做出当场处罚决定之前，应当告知其违法的事实和给予行政处罚的理由，并同时告知对其处罚的法律依据。对于当事人提出的陈述和辩解，渔业执法人员应当认真听取，不得禁止其申辩，更不得因此而加重相对人的处罚。陈述和申辩权是法律赋予当事人的权利，任何人不得剥夺。

（4）做出处罚决定，填写制式决定书并当场交付给被处罚人。因为行政处罚决定是一种要式行为，所以在做出处罚决定时，应当填写预定格式、编有号码的当场处罚决定书，并应当将当场处罚决定书当场交付给被处罚人[7]。除《行政处罚法》第四十七条和第四十八条的规定外，渔业执法机关应当实行罚缴分离，但对例外情形下允许当场收缴罚款的，行政机关应向当事人出具省级财政部门统一印发的罚款收据。

（5）告知当事人不服处罚决定的，可以申请复议或者提起行政诉讼。当场处罚是一种被当事人对行政责任的负担，应当告知当事人不服从处罚决定，维护自身合法权益的救济途径。不仅保障了当事人的合法权益还能制约一部分渔业执法人员滥用职权的问题。

（6）当场处罚决定报所属渔业行政机关备案。渔业执法人员应当自抵岸之日起2日内，将《当场处罚决定书》报所属渔业行政处罚机关备案。对于当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内交至渔业行政处罚机关，该机关应在2日内将罚款交至指定的银行。

3 渔业执法当场处罚存在的问题及原因分析

在渔业执法的长期实践中，由于渔业行政处罚配套法律法规的不完善，导致执法者在实际执法中出现了很多的问题。在一般行政处罚中，渔业行政处罚就已经存在较多的问题，在当场处罚过程中，问题进一步扩大。

3.1 渔业执法当场处罚存在的问题

3.1.1 缺乏证据制度的规定

一般行政处罚对证据的要求是行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据[8];必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。但是在渔业执法当场处罚的证据要求上，仅有“违法事实确凿”这样非常笼统的规定。这样的要求降低了一线渔业执法者对当场处罚的证据的重视程度，缺乏明确的指导和严格的要求。容易造成执法人员认为的和最终应当提供的证据不匹配的问题，无法作为处罚的真正依据，更不能成为行政复议和行政诉讼采纳的证据。

3.1.2 法定依据的内容不明确

《行政处罚法》和《农业行政处罚程序规定》对于当场处罚的条件中有一项要求是有法定依据，但是这个法定依据的内容并不明确。是仅能适用全国性的渔业法律、法规、规章还是也可以适用地方性的渔业法规和规章？对于除此之外的渔业规范性文件是否也可以算是有法定依据？另外，是否满足当场处罚要求的法律、法规和规章，即使与不属于渔业法律、法规的，也可以视为有法定依据？

3.1.3 当场处罚执法人数缺乏规定

一般的行政处罚要求有2名执法人员，但是渔业当场处罚并没有规定执法人员的人数[9]。在司法领域，简易程序可以由一名法官独任审判。在行政处罚简易程序出台初期，很多地方也是一人执法。一些法规、规章以及地方性规范性文件都默认了这种情况，但是这种做法在实践中产生了很多的争议，渔业执法人员本来就擁有较大的自由裁量权，一人执法的处罚结果并不能使当事人认可。

3.1.4 渔业行政执法中处罚标准不明确

《渔业法》是渔业行政机关对违法行为人作出处罚的主要依据，现有规定中的处罚数额范围很大，但是《渔业法》并没有明确规定处罚的标准。而我国各地区由于经济水平的不同，对渔业处罚标准的规定也不同。此外，当场处罚的罚款数额制定的很低，这与渔业执法的实际情况不大相符，尤其是海洋渔业的执法处罚远远超出了当场处罚的数额限制，导致海洋渔业执法无法当场进行处罚，给执法工作带来很多的不便。

3.1.5 监督体系不完善

渔业当场处罚本身就具有不完善之处，缺乏统一明确的处罚标准导致了自由裁量权的扩大，而如果再缺乏处罚机关审批环节的制约，将非常容易促使渔业执法不作为、执法乱作为等执法不公的情况。同时，当事人往往会为了免于处罚而向执法人员行贿，执法人员在缺乏监督的情况下很难做到拒绝受贿，因此，当场处罚也很容易滋生腐败问题，而腐败则是执法不公最难以铲除的毒瘤，缺乏监督体系将会对我国渔业生产的发展造成十分不利的影响。

3.2 渔业执法当场处罚问题的原因分析

3.2.1 主观原因

当下，一部分渔业执法人员缺乏对渔业处罚相关法律、法规和规章的理解，业务能力不能适应渔业发展的需要，缺乏对渔业执法的工作热情，在渔业当场处罚的问题上，由于立法对执法的要求相对降低，而放松了执法实体和程序上的要求。此外，由于缺乏监督机制的制约，导致一些渔业执法人员滥用执法权，以言代法，以权谋私。

3.2.2 客观原因

渔业执法人员除了自身的主观原因导致在日常执法过程中产生了一系列的问题外，对于在渔业当场处罚中出现的其他问题，大多是由于违反执法程序造成的。这一问题是行政执法普遍存在的问题，尤其在程序规定不明确、不完善的情况下，重实体、轻程序的现象更为明显。并且，渔业处罚的自由裁量权较大，不同的执法者对于同一个案件的处罚结果可能不完全一样，也容易让当事人产生执法者不公正处理的想法。对于当场处罚执法人数的问题，是由于缺乏立法的明确规定造成的，当场处罚到底是1人还是2人，都有法定的依据，即使人数规定的不统一确实会带来很多争议，但立法的欠缺是问题的根源。

4 完善渔业执法当场处罚的建议

渔业当场处罚的相关立法目前还不完善，而这样的法律规定又不太符合执法工作的实际情况，这导致一线执法工作者在面对渔业违法行为作出当场处罚决定时，面临着违法行为认定和程序是否合法等诸多问题。这些问题的解决需要立法上加以完善，并进一步明确相关规定的标准和依据。

4.1 完善证据制度

证据制度的完善，首先应当在立法上加以明确。当场处罚虽然相较于一般的行政处罚有所简化，但这并不意味着在取证上可以同样变得简易，证据是证明违法事实的依据，没有完整的证据链就不能确定行为人违法的事实，因此，要将“违法事实确凿”的规定进行细化，不能仅凭执法者的主观认知来断定，要制定出明确的证据制度，或者在证据制度上保持和一般行政处罚同样的标准。

4.2 明确法定依据

对于“有法定依据”的规定要在立法上明确加以限制，对于法律、法规和规章以外的任何规范性文件一律不得适用[10]。对于地方性法规和规章要向社会公开，被公众所知晓，否则不得作为渔业处罚的依据。由于渔业生产活动具有跨区域性的特点，而地方性法规和规章的内容又不完全一致，容易引发执法上的争议和冲突，因此，建议由国务院或者国家渔业行政管理部门统一制定当场处罚的法规或规章，增强渔业当场处罚的普适性。

4.3 明确当场处罚的执法人数

对于渔业当场处罚人数不统一的问题，建议增加《行政处罚法》中关于当场处罚人数的规定，或者将一般行政执法不少于2人的规定统一适用于当场处罚。由于渔业执法的特殊性，1人执法难以避免执法不公的问题，并且也容易遭到当事人的威胁和阻挠。只有立法的红线绷紧了，实践中才能更好地依法行政。

4.4 明确渔业执法当场处罚的标准

由于《渔业法》对违法行为的处罚标准比较宽泛，致使渔业执法人员的自由裁量权较大，对渔业当场处罚的公正性产生了不利的影响。因此，建议《渔业法》在修改上进一步明确渔业当场处罚的标准，为渔业执法人员的裁量提供规范指导，或者由国家渔业行政主管部门出台相关的规定，统一规范渔业当场处罚的标准。

4.5 完善渔业执法当场处罚的监督体系

渔业当场处罚因为其自身的特殊性导致缺乏监督机制的制约，首要的任务就是要弥补监督缺位的问题。建议在当场处罚程序中增加由当事人填写反馈的廉政监督卡环节，允许行政相对人对渔业执法过程正常的录音录像，加强行政相对人的外部监督。还要加强对渔业行政执法人员的内部监督，制定合理的内部监督管理制度，对作出当场处罚的渔业执法人员实施同等考评制度，确保渔业当场处罚的过程公平公正公开。

5 结语

探讨渔业执法的当场处罚是当前渔业行政执法中极具现实意义的研究，是发现并解决渔业执法当场处罚问题的重要步骤。通过研究渔业当场处罚的相关制度，认为要完善现有的渔业当场处罚制度规定，提高渔业当场处罚的罚款数额，使其罚款数额规定符合渔业执法的实际情况。要细化渔业当场处罚标准，完善当场处罚的监督和制约机制。要明确当场处罚不是单纯的行政处罚简易程序，要确保当场处罚符合实体公正和程序公正。

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基金项目：辽宁省教育厅2019年度科学研究经费项目（DW201903）;2020辽宁省经济社会发展研究课题（2020lslktjdzd-014）;农业农村部渔业渔政管理局2019年度研究项目（梳理渔业行政强制及法律责任）;中国学位与研究生教育学会农林学科工作委员会2019 年研究课题立项（2019-NLZX-YB52）;教育部备案2017年度国别与区域研究中心项目（GQ17091）.

作者简介：王炎，硕士研究生，研究方向为国际法、海洋法

通信作者：裴兆斌，教授，博士，研究方向为行政法与行政诉讼法、刑法、海洋法与渔业法