财政扶贫资金内部控制研究

王玥

【摘 要】贫困是世界上所有国家，包括发达国家和发展中国家的共同难题，是社会动荡和经济波动的重要根源，因此一直是各国政府和学术界共同关注的重要领域。贵州省作为西部欠发达地区的省份之一，最突出的省情就是欠发达、欠开发，贫困一直是困扰贵州省经济增长的重要因素。随着政府绩效审计在我国的不断发展和深入，财政扶贫资金作为政府财政公共支出的一个重要部分，已经越来越受到国家和审计机关的重视，加之财政扶贫资金在消除贫困，实现共同富裕方面的重大作用，对财政扶贫资金开展绩效审计，也成为一种必然。

【关键词】贵州;财政扶贫;绩效评价

一、引言

贫困一直是当今世界最严峻的挑战之一。战后50多年来，贫困人口不断增加，而且贫富差距越拉越大，贫困问题出现全球化趋势。战后世界贫困人口以每年1000万的速度不断增加，世界上最富的20%人口与最穷的20%人口的收入之比为30：1到1996年扩大到61：1。最近20年，尤其是苏联和东欧剧变后，这些国家的贫困人口迅速增加，贫困状况不断恶化，贫富两极分化越来越成为一个尖锐的社会问题。

与此形成鲜明对比的是，改革开放后的中国农村扶贫取得了巨大的成就。1978年至1985年，全国农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿减少到1.25亿人。到1998年底，全国农村没有稳定解决温饱问题的人口己经减少到4200万人，农村贫困发生率从30.7%下降到 4.6%， 2000年底，这两个数字已经下降到3029 万人和 3.4%。1990年我国贫困人口为3.6亿人，1999年降至2.15亿人，贫困人口比例由 28.2%降为17%。2001年，中国政府颁布并开始实施《中国农村扶贫开发十年纲要（2001-2010年）》，标志着中国农村扶贫开发进入了一个新的历史阶段，也表明了中国政府消除贫困的决心。2013年3月召开的全国两会上，国务院扶贫办主任范小建提到，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确规定，到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

《审计法》第一条规定将“促进提高财政资金使用效益”作为立法目的予以明确。《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》第十三条的规定，各级审计部门应依据有关法律法规，对扶贫资金的使用情况进行专门审计，并把对扶贫资金的审计作为一项重要内容，纳入日常工作，形成制度。《审计署2008年到2012年审计工作发展规划》中也明确规定，到2012年所有的项目每年都开展绩效审计。因此，财政扶贫资金绩效，不但与我国扶贫开发工作紧密相关，而且关系到国计民生和社会稳定。健全和完善财政扶贫资金绩效审计评价指标体系，对提高扶贫资金使用绩效，加强对扶贫资金的审计监督，规范扶贫资金管理，促进社会和谐、民族团结及全面建设小康社会具有重大的战略意义。

贵州省是我国西部欠发达地区之一，加快发展，消除贫困，实现富裕是贵州省的主要任务。按国家新扶贫标准，到2012年底，贵州省扶贫对象仍是全国最多的省份。基于贵州欠发达、欠开发的基本省情，扶贫工作对贵州省显得尤为重要，扶贫任务也更加艰巨，一定程度上，贵州的扶贫与发展是全国扶贫攻坚战成败的关键。

二、绩效审计评价指标体系概述

（一）绩效审计的概述

关于绩效审计的定义，各个国家的说法都不一样。1986年最高审计机关国际组织在第12届国际会议上对“绩效审计”的定义，对公共部门管理经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的评价，又称为“3E”审计。现在“3E”审计增加了“环境性（Environment）”和“公平性（Equality）”发展为“5E”审计。

美国审计总署对绩效审计的定义是，审计人员通过对证据的客观系统检查，以为其工作业绩和履职情况提供独立评价，改善受托责任的履行情况，为改进措施提供信息。

英国《国家审计法》对绩效审计的定义是，对某一组织所在履行职责的过程中，使用相关资源的经济性、效率性和效果性进行检查。

绩效审计在我国起步较晚，有关学者对绩效审计的表述各有不同。陈思维（2002）认为，绩效审计是在对行政事业单位财政财务收支及其有关经济活动真实性、合法性审计的基础上，对其工作任务和计划制定及完成情况的进一步审查，以发现在资源使用效率和管理效率等方面存在的问题，促进被审计单位绩效的提高。刘家义（2004）认为，绩效审计是依照国家法律法规和人们认知的公共标准，独立的审计机关和审计人员对政府履行的公共责任、配制、管理、利用经济与社会资源的合理性、有效性、科学性进行的审查、分析、考量和评价，以实现促进社会经济全面协调和持续高效发展的目标。

综上所述，绩效审计是指独立的专门机构和人员对政府公共部门和相关组织的履职情况是否符合既定标准进行检查，监督其行使职责的过程，对其结果进行评价，并提出改善和优化建议。

（二）績效审计的评价指标

目前，国内常见的绩效审计评价指标体系主要有平衡计分卡、政府绩效评估指标体系、国有资本金绩效审计评价指标体系三种。这些绩效评价指标除了应用于企业之外，还被广泛应用于评价地方政府部门工作绩效。

（1）平衡计分卡（Balanced Score Card）

罗伯特·卡普兰（Robert Kaplam）和戴维·诺顿（David Norton）创建了平衡计分卡。平衡计分卡作为一种绩效评价方法，以实现企业的使命和战略愿景为目标，将战略目标转化为具体目标，具体目标又包括四个维度：内部流程指标、客户层面指标、财务绩效指标和学习与成长指标。这种方法既有财务指标又有非财务指标，克服了传统的单一财务指标的不足，能更综合、全面、系统、客观地评价企业，被学术界誉为绩效评价中的一场重大革命。

（2）政府绩效评估指标体系

国家人事部在2004年8月提出了一套适用于地方政府绩效考评的指标体系，该体系由职能指标、影响指标、潜力指标三个维度构成，每个维度下有11个二级指标，每个二级指标下有3个三级指标。政府绩效评估指标体系显然也借鉴了平衡计分卡理论，该绩效评价体系的优点在于改变了传统“重政绩，轻实效”的观念，更加注重以效果为本，体现了政府职能目标的转变。

（3）国有资本金绩效审计评价指标体系

《国有资本金绩效审计评价指标体系》是在1999年由中央企业工委、劳动保障部、国家财政部、国家经贸委四部委联合颁布的，这套指标体系一共包含三个指标维度，分别是基本指标、修正指标、专家评议指标，三个指标又可以分为定量指标和定性指标。定量指标包括基本指标和修正指标，如发展能力状况、综合社会贡献、偿还债务能力状况和企业资产经营状况等。定性指标则是指专家评议指标，如员工素质、领导水平和经营机制等。该套指标体系的创新之處在于将财务与非财务指标有机结合，兼顾定性定量分析，这套指标体系很明显也有平衡计分卡的影子。

三、提高财政扶贫资金绩效的激励机制政策建议

财政扶贫资金的分配一方面要体现公平、公正，另一方面也要体现效率和效益，因而建立以结果为导向的资金分配机制是我们的最佳选择。

（一）建全兼顾效率与公平的财政扶贫资金分配机制

处理好效率与公平的关系，是构建社会主义和谐社会的核心问题，也是财政扶贫资金分配必须遵循的原则。公平分配有助于效率的提高，效率的提高可以更进一步促进公平，使人们在比例不变的情况下获得更多的分配。对贫困人口而言，扶贫资金分配的公正性、公平性体现了贫困人口的权力公平、机会公平、规则公平;而扶贫资金分配的效率原则则是体现资金使用效益的最终目标。目前之所以不采用资金分配上的奖惩措施，是为了避免该措施可能对扶贫资金分配公平性影响，但同时也造成了“花钱养懒汉”的局面，扶贫工作成效甚微。面对扶贫工作严峻的新形势，我们加大扶贫工组管理力度的同时，也需要完善扶贫资金分配的效率原则，建立兼顾效率与公平的财政扶贫资金分配机制。

（二）建全以扶贫战略为导向的资金分配运行机制

扶贫工作是一项长期而艰巨的任务，因而扶贫资金的分配要有长期规划和战略导向。消灭贫困是社会主义优越性的体现，而贫困地区要从根本上脱贫，只有增强贫困地区人民的市场意识和自我积累、自我发展的能力，加强贫困地区经济、社会和生态环境的全面发展，才能稳步解决贫困问题。目前贵州的财政扶贫资金分配程序是：项目申报自下而上，项目审批自上而下，依据贫困因素一次性拨付到各地。这种资金的分配模式必然会导致只注重眼前的短期效益，而忽略了长期市场对资源的配置和选择，导致“扶上马容易，送一程难”的局面，不利于巩固扶贫成效，降低返贫率。

（三）建立财政扶贫资金绩效考评结果与财政扶贫资金分配挂钩的扶贫资金分配机制

以绩效考核结果为导向的扶贫资金分配机制，要加强贫困的多样化因素分析，提高扶贫项目资金的针对性，资金分配总额中，绩效考核业绩要占有一定比例，这样一方面可以提高财政扶贫资金的使用效益，另一方面可以杜绝“以贫困为荣”不愿摘帽的“懒汉”思维，防止扶贫资金的违规违纪操作，真正做到奖勤罚懒，使有限的资金能优化配置。扶贫资金绩效考评结果与扶贫资金分配挂钩的分配机制就是要对扶贫项目中的成效、问题与相关责任以及对于项目执行过程中的各环节责任人进行直接的约束;体现评价结果对预算分配和扶贫资金投入项目管理应有的参考作用、导向作用和制约作用。这不仅加强了评价工作的权威性，也有利于扶贫工作的深入开展和资金流向的合理性。

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