生态环境损害赔偿磋商主体问题研究

刘俊兰 李柯萱

摘要：磋商主体模糊，会导致磋商制度适用存在着很大的解释空间，影响磋商工作的正常开展和实际效果。剖析九省出台的磋商办法，磋商主体大致分为：赔偿权利人、赔偿义务人、磋商“第三者”。部分省份对赔偿权利人与赔偿义务人之间的磋商模式进行了创新，但其合理性有待进一步考证。同时，九省出台的磋商办法暴露出磋商“第三者”存在诸多问题，为此，需明确“第三者”功能定位与参与方式，提供参与保障，以保证磋商工作顺利开展。

关键词：生态环境损害赔偿;磋商制度;赔偿权利人;赔偿义务人;磋商“第三者”

一、前言

2017年，《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称改革方案）对损害赔偿解决路径进行了略微调整，明确将磋商作为损害赔偿诉讼的前置程序，此次调整肯定了损害磋商工作的价值，进一步证明了“磋商前置是生态环境损害赔偿的最‘正确’选择”[1]。磋商制度的优势发挥与磋商主体有着极其重要的关联，影响磋商工作的实际效果。由于《改革方案》只对磋商进行了原则性的模糊规定，制定具体磋商办法有了强烈的现实需求，为此，多个省份先后在《改革方案》的要求下“因地制宜”制定出相应的磋商办法，以弥补磋商规定模糊带来磋商工作开展困难的不足。但是，九省制定的具体磋商办法能否满足实践中磋商工作需求，发挥磋商制度的优势还有待进一步考证。而目前学界研究主要集中在对磋商行为行为性质的讨论以及制度塑造，较少针对磋商主体进行翔实研究[2]。因此，本文拟分析九省公布的磋商办法，围绕生态环境损害赔偿磋商主体问题进行深入研究，并希冀加以完善。

二、磋商办法中赔偿权利人与赔偿义务人的实貌

（一）磋商模式

损害索赔工作中，只有进入损害赔偿诉讼程序才会形成三方结构，分别由人民法院、赔偿权利人、赔偿义务人组成，而在磋商程序中一般由赔偿权利人与赔偿义务人直接进行磋商，形成两方结构。考察九省公布的磋商办法，发现部分省市提出了一种新型的磋商模式，即在赔偿权利人与赔偿义务人之外设立调解组织（或人民调解委员会），在调解组织第三方的主持下进行磋商。另外，湖南省也提出了类似的磋商模式，即赔偿权利人可以自由选择，根据鉴定机构出具的鉴定报告直接向赔偿义务人发出磋商邀请，或向人民调解委员会提出生态环境损害赔偿磋商申请。因此，在磋商实践中实际上存在三种磋商模式：即赔偿权利人与赔偿义务人直接磋商;赔偿权利人与赔偿义务人在调解组织主持下磋商;由赔偿权利人选择直接磋商或在调解组织下磋商。第三种模式下，赔偿义务人没有选择权利。（详见表1）

（二）磋商路径的合理性分析

调解机制是社会多元纠纷解决机制的重要组成部分，旨在通过中立第三方的加入进行劝导和“说和”使纠纷的双方当事人和平协商达到化解纠纷恢复破坏的社会秩序的目的。调解机制作为非诉讼矛盾纠纷解决机制具有独特的功能优势，实践中也出现多种具有调解功能的社会组织，在解决社会矛盾，节约司法资源方面发挥了重要作用。[3]因此，在磋商制度中构建三方结构具有可行的社会基础。但是，根据各省公布的磋商办法，其中只有极少数省市试行新的磋商模式，选择构建赔偿权利人、赔偿义务人、调解组织三方结构，大多数省份对选择构建新型磋商模式持谨慎态度。就贵州省、湖南省和福建省晋江市颁布的磋商办法而言，其中虽然规定了调解组织，但是对调解组织的功能定位与权利保障都没有进行详细规定，存在调解组织目的功能不明、中立性不足、权威性不足等问题，[4]这导致在磋商工作中选择三方结构的效果存在很强的不确定性，难以发挥传统调解机制的作用。针对当前磋商工作，考虑到调解组织具有的“调和”功能，不能简单的否定调解组织的作用，更可行的方法是参考《湖南办法》在磋商工作中两方结构与三方结构共存，将参与方式更改为由赔偿权利人与赔偿义务人共同选择，双方一致选择三方结构，调解组织才介入。否则，由赔偿权利人与赔偿义务人自行磋商。

三、磋商办法中“第三者”的实貌

在九省公布的具体磋商办法中并没有直接出现生态环境损害赔偿磋商“第三者”一词，对除赔偿权利人与赔偿义务人以外的人并没有统一的称呼，大多数省份采用“受邀参与人”来表示。如果使用参加人与参与人来表示赔偿权利人与赔偿义务人之外参与磋商工作的主体，则不能将赔偿权利人与赔偿义务人明显区分开。参与人与参加人在《现代汉语词典》都表示“组织（活动）内的人”，而第三者专指“不属当事双方的人或团体”，因此使用“第三者”一词更为合适，采用广义概念，不区分“第三者”的身份、地位，统一指赔偿权利人和赔偿义务人以外，磋商工作中出现的其他个人或者组织。[5]

（一）“第三者”的组成人员

《改革方案》中提出鼓励公共参与原则，在赔偿磋商工作中邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参加。九省在公布的具体磋商办法中对该原则也做出了回应，但是各自对“第三者”成员的规定却大不相同，因此为便于比较分析九省市对“第三者”规定的差异，笔者根据九省磋商办法中规定的“第三者”范围与《改革方案》规定的范围进行比对，将其类型化，分为扩张型、同等型、限缩型。（详见表2）

（二）“第三者”的参与方式

如上所述，“第三者”的组成人员相对宽泛，因此，九省的磋商办法根据组成人员的身份安排其参与方式。各省的安排虽有相似，但是仍有较大不同，具体如下（调解组织已在表1介绍）：（1）专家（拥有相关专业技能的人）：a.被调解组织或赔偿权利人选择并邀请;b. 被司法行政机关选聘组成人民调解委员会。（2）公众及社会组织：被调解组织或赔偿权利人选择并邀请。（3）法院或检察院：由赔偿权利人商请。在上述九省的磋商办法中有江苏省、河南省、陕西省、四川省4省规定检察院作为“第三者”，其中只有江苏省1省同时规定了法院作为“第三者”。同时河南省虽规定检察院可以派员参加，但并未提及其参与方式。其他省份虽未规定，但以另一种方式参与其中，即赔偿权利人在磋商会议开始前向人民法院及人民检察院送达生态环境损害赔偿意见书或在生态环境损害赔偿协议签订后送达生态环境损害赔偿协议或在前述两个阶段都送达文书。上述九省不同做法的目的是建立對生态环境损害索赔行为的监督机制。此外，上表中参与方式一栏中空白处表明少数省份虽然规定了“第三者”，但是在磋商办法中并没有规定其参与方式 ，对该问题持回避态度。

四、“第三者”规定中潜藏的问题及完善建议

（一）“第三者”规定中潜藏的问题

1.“第三者”成员参与定位不确定

尽管少部分省份对“第三者”参与磋商工作持谨慎态度，对参与磋商的“第三者”成员进行限定，但从大趋势来看，大部分省份认同磋商工作中的公众参与原则，在各自的磋商办法规定的“第三者”成员相对宽泛。“第三者”成员宽泛有利于发挥每个成员的优势，解决磋商工作中的问题，促进磋商工作的顺利进行。但“第三者”成员宽泛同样带来相关难题，即每一成员参与磋商工作定位不确定，功能发挥受限。上述九省公布的磋商办法对其毫无应答。就专家而言，包括鉴定专家、环保专家、法律专家等，在各自相关领域具备娴熟的专业知识和技能，其参与磋商工作的功能定位并未在各省公布的磋商办法中有所体现。例如，专家参与磋商工作是只能针对赔偿权利人和赔偿义务人的疑问进行回答，或能否针对磋商工作中疑问进行主动提问，这决定了专家在磋商工作中处于辅助位置还是监督位置。对专家功能定位的缺失导致专家在参与磋商工作中确保发挥作用的相关权利也在磋商办法中缺失。《贵州办法》在磋商会议程序中规定，受邀参与磋商人发表意见，但是对意见的采纳情况并未做说明。如果受邀参与磋商人只能在此时发表意见，这将导致受邀参与磋商人参与磋商工作的目的落空。

2.“第三者”成员参与机会不确定

上述九省公布的磋商办法明显对《改革方案》的鼓励公众参与原则作出了回应，但该回应处于浅层表面，只是在磋商办法中“第三者”可以参与磋商工作，这在逻辑链条推演中仅处于开始阶段。如前所述，针对“第三者”成员的参与方式进行了分析，其中绝大部分成员的参与由赔偿权利人指定或商请，小部分成员的参与方式在磋商办法中根本未曾提及，这使得“第三者”成员的参与机会极其不确定。事实上，上述九省公布的磋商办法中的“第三者”成员每一位成员的参与机会都不确定，实质上其参与磋商工作完全受制于赔偿权利人，在磋商办法中没有保障“第三者”成员参与的条款。就检察院而言，其身份、地位与赔偿权利人在同一层面，但参与方式是由赔偿权利人商请，其表述仍带有不确定性。

3.“第三者”成员参与保障不确定

尽管在假定明确“第三者”成员各自功能定位与参与机会的基础上，“第三者”成员参与磋商工作过程仍然困难重重。首先，“第三者”成员参与磋商时机不确定。“第三者”成员何时参与磋商至关重要，这决定了“第三者”成员对损害赔偿案件情况的了解深度，影响其对磋商意见的发表。其次，“第三者”成员磋商意见的处理情况不确定。“第三者”在磋商工作中并不是无关紧要的角色，相反，其具有不可忽视的作用，能够保证磋商工作的顺利进行。纵观九省公布的磋商办法仅仅在磋商会议程序部分象征性规定“第三者”成员可以发表磋商意见，对磋商意见的处理并未说明。其中一类特殊主体：检察院，部分省份虽然在进行磋商制度设计时将引入检察院人员介入磋商过程，但对于具有监督职能的检察院如何发挥监督作用，其意见如何处理也进行回避。最后，“第三者”参与资金保障不确定。磋商办法中对保障“第三者”成员参与磋商工作的资金，如交通费、住宿费、伙食费、误工费等等并未作出规定。仅有《湖南办法》第三条规定：“各级财政部门按规定将必要经费纳入预算给予足额保障。”

（二）完善磋商“第三者”的建议

1.明确功能定位

功能定位决定行为人的行为模式以及行为目的，而功能定位由行为人身份特质决定。首先，专家因其具备其他主体不具备的专业知识与技能，在磋商工作中更多的承担答疑解惑的责任，以保障赔偿义务人以及检察院、公众与社会组织对磋商工作内容的理解，此时，专家尤其是鉴定专家与法律专家虽然承担辅助责任但是因其知识背景成为磋商必备人员。因其在磋商工作中作用突出，为保持中立地位，在选择人员方面应当与双方当事人无利害关系。同时，为保证其出具意见的真实性，应对意见书或磋商会议记录签名，对其行为负责。其次，法律赋予检察院监督职能，而在行政领域强调“权力关进制度的笼子里”，公众与社会组织对行政权力具有监督权以及批评建议权。因此检察院、公众及社会组织在磋商工作中承担监督的行为目的，其行为模式是为实现监督目的服务。另外，磋商工作受适用范围所决定，启动磋商的环境损害事件影响都较大，其中受影响的公众可以成为实际利害关系人，对修复方案以及修复方案的执行与监督提出意见。该意见与其他监督意见应该有相关主体进行回答并写入磋商会议记录，由双方签字确认。

2.加强参与保障

磋商“第三者”完善中明确“第三者”功能定位是第一步，根据“第三者”功能定位明确参与方式、参与时机、参与保障至关重要。由于磋商自愿原则，磋商工作的启动取决于赔偿义务人的同意，因此，赔偿权利人应在赔偿义务人同意磋商后组建磋商小组，确定磋商小组成员。由于磋商优势在于及时，组建磋商小组工作应在7个工作日内完成。作为磋商必备人员的专家应当由赔偿权利人以书面形式通知省级专家库随机抽取专家参与磋商。负有检察院监督职能的检察院由赔偿权利人以书面形式邀请参与磋商。公众和社会组织由赔偿权利人发布公告申请参与磋商，其中实际利害关系人应由赔偿权利人在损害地范围内进行单独公告，以确保相关公众知晓。同时，赔偿权利人在组建磋商小组过程中应对磋商案件情况进行说明，以确保磋商小组成员在参与磋商工作之前对案件情况的熟悉。另外，根据功能定位，对“第三者”成员分别进行资金支持，将必要经费纳入预算给予足额保障。

五、结语

虽然生态环境损害赔偿制度已经进入全国试行阶段，但是缺乏统一法律依据，仍是由《改革方案》政策性文件指引，因此，未来立法有了现实需求。对于生态环境损害赔偿磋商制度，各省制定磋商办法对磋商主体予以细化，虽“因地制宜”但是却形成了“各行其是”的局面，阻碍磋商制度的完善發展。因此，在剖析赔偿权利人、赔偿义务人、磋商“第三者”三要素的基础上，总结实践经验，完善生态环境损害赔偿磋商主体问题研究，为未来统一立法提供立法建议有了必要性与可行性。

参考文献：

[1]刘巧儿.生态环境损害赔偿磋商的理论基础与法律地位[J].鄱阳湖学刊，2018， 1： 99-105.

[2]潘佳.生态环境损害赔偿制度解构[J].法律适用，2019，6：114-120.

[3]熊跃敏，周杨.我国行业调解的困境及其突破[J].政法论丛，2016，3：147-153.

[4]李树训.生态环境损害赔偿调解：新生与保障[J].商丘师范学院学报，2020，2：70-76.

[5]李树训，冷罗生.生态环境损害赔偿磋商中的第三者：功能与保障[J].华侨大学学报（哲学社会科学版），2019，6：117-128.

作者简介：

刘俊兰（1996—），女，四川省眉山市人，成都市双流区四川大学环境与资源保护法学专业 硕士研究生。

李柯萱（1997—），女，山西省长治市人，成都市双流区四川大学环境与资源保护法学专业 硕士研究生。

基金项目：四川大学法学院“研究阐释党的十九届四中全会精神”专项研究课题“生态环境损害赔偿磋商制度研究”（sculaw20190322）。