浅谈生态环境损害磋商与环境民事公益诉讼的衔接问题

杨琮雷 苟轶萍

摘要：生态环境损害赔偿制度是贯彻生态文明思想，落实生态文明建设的重要举措。《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确从2018年1月1日起，逐步在全国试行生态环境损害赔偿制度。在方案指示下，最高人民法院也于2019年6月5日出台《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》旨在从司法角度对生态环境损害赔偿案件予以指导，尤其在总体上强调了环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿的衔接。其中，“主动磋商，司法保障”作为原则性条款强调了磋商制度在生态环境赔偿诉讼中的重要地位。事实上，国家政策对磋商制度的前置性虽予以规定，但对于磋商的制度的性质及其与环境民事公益诉讼的具体衔接并未予以明确。实践中诸如重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损赔偿诉讼案等涉及与环境民事公益诉讼衔接的案件也因缺乏理论支撑使之得出得结论并不具有普适性。因此，厘清生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的关系，探索不同情境下磋商机制与环境民事公益诉讼的衔接模式对于构建生态环境损害赔偿制度，进一步提升司法效率、节约司法资源具有重要意义。

关键词：生态环境损害赔偿;环境民事公益诉讼;磋商;司法确认

一、概述

（一）生态环境损害赔偿磋商

一般而言，环境损害分为两种，一种是因为环境损害而对人的生命权、健康权以及财产权带来的损害，第二种则是专指生态环境本身的损害，与人身损害和财产损害并列。目前，我国的法律主要是保护第一种环境损害，对环境影响人的生命权、健康权、财产权的救济，极少涉及对生态环境本身的救济。鉴于此，中共中央办公厅、国务院办公厅于 2015 年印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，建立了生态环境损害赔偿制度，对生态环境本身遭受侵害的救济提供了政策上的支持，向中国生态文明建设迈出了一大步，在我国生态环境保护事业中具有里程碑式的意义。

生态环境损害赔偿磋商是一种非诉的救济程序，鉴于生态环境损害赔偿磋商能够简化救济程序、提高处理效率，并且为追责人与义务人提供了一个平等对话协商的机制，国务院在各地区改革试点实践经验基础上制定《生态环境损害赔偿制度改革方案》，将生态环境损害赔偿磋商设置为生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，只有在赔偿权利人无法磋商或者磋商不成的情况下，才可以提起生态环境损害赔偿诉讼，这也是我国生态环境损害赔偿制度建立的亮点之处。

如2017年4月11日，原诸暨市环境保护局会同当地公安局联合突击检查浙江某建材公司，发现该企业在在线监测设备的取样管上套装管子，并喷吹中和后的气体，将氮氧化物浓度由实际的 400 毫克/立方米左右降至在线监测设备显示的 250 毫克/立方米左右，通过干扰在线监测设备，达到“达标”排放的目的。经鉴定评估，该案造成的生态环境损害数额为110.4万元。该案发生后，原绍兴市环境保护局会同相关单位与赔偿义务人涉案企业开展磋商，达成以替代修复方式承担生态环境损害赔偿责任的协议，由赔偿义务人在其所在地开展替代修复，建设一个占地面积 6372 平方米的生态环境警示公园。该项目总投资 286 万元，其中赔偿义务人自愿追加 175.6 万元赔偿金用于公园建设。修复项目由属地政府进行组织、监督管理、资金决算审计。2018 年 12 月 18 日，绍兴市中级人民法院出具《民事裁定书》对赔偿协议进行司法确认。2019 年 1 月 16 日，替代修复项目通过评估验收。比起诉讼，生态环境损害赔偿磋商大大提高了生态环境事件的效率，也节约了追责成本。

（二）生态环境损害磋商与环境民事公益诉讼

在《改革方案》实施之前，环境民事公益诉讼是追究行为人生态环境损害民事责任的重要途径。而在我国尝试建立生态环境损害赔偿、提出生态环境损害磋商之后，生态环境损害磋商与环境民事公益诉讼就成为了两种并行的追究生态环境损害民事责任的机制，但是这两种救济途径在救济主体、理论基础、救济程序方面都有明显的不同。

首先是主体的不同，生态环境损害赔偿磋商的索赔主体为政府工作部门，而环境民事公益诉讼的起诉主体则是法律规定的机关、社会组织或者检察机关;其次是理论基础的不同，生态环境损害磋商的理论基础主要是自然资源所有权理论，依据宪法和物权法的相关规定，国家对自然资源享有权利。基于自然资源国家所有，对造成生态环境损害的行为，国家当然可以依法追究行为人的责任，而政府作为国家的执行机关，自然可以代表国家追责。因此，政府作为生态环境损害的索赔权利人具有正当性。而社会组织和检察机关有权提起环境民事公益诉讼的理论基础在于程序诉权，根据《民事诉讼法》第五十五条、《环境保护法》第五十八条以及相关司法解释的规定，对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护行为，没有适格机关和组织或者适格机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼;最后，二者在救濟程序上也存在不同。生态环境损害磋商是在全面评估调查的基础上，赔偿权利人与赔偿义务人平等协商、答成协议的一个过程，在无法磋商或者磋商无果的情况下，工作部门应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼，而环境民事公益诉讼则是通过诉讼程序依法解决争端。

尽管二者有诸多不同，但是二者在保护对象上具有一致性，因此针对同一生态环境损害，生态环境损害磋商与环境民事公益诉讼必然产生衔接问题或者顺位关系。

二、生态环境损害磋商程序

磋商作为生态环境损害赔偿制度的前置制度，其必须遵循一定的原则才能在节约司法资源的同时平衡各方利益，寻求更好纠纷解决之路。其开展需遵循以下几种原则：

一是平等协商原则。目前学界对于磋商制度性质仍有争议，总结归纳有三种观点即完全私法性质、完全公法性质和公私二元论。以上三者观点均是以整体观审视磋商制度性质，均具有各自的意义和道理。然而，在研究具体磋商制度时，具备整体意义上的性质并不能完全决定具体实施程序的原则。因此，不能就磋商具备公法性质就完全否定赔偿义务人所享有的权益，而片面夸大赔偿权利人的权力。赔偿权利义务人只有在平等协商原则的指导下，才能展现双方真实意思表示，协商出具有公平意义的磋商协议，从而节约司法资源，提升纠纷解决效率。

二是公众参与原则。公众参与原则不仅是我国宪法规定的基础性权利，也是公民环境参与权的重要体现。磋商制度中的公众参与不仅包括信息的公开透明化，也强调磋商过程中的公众监督。而信息的公开透明也为公众实施监督权提供了保障。信息公开透明应当贯穿磋商程序的始终。磋商开启前，赔偿权利人应当公布赔偿义务人的基本信息及其案件事由;磋商过程中允许相关人员予以旁听，并且可以就相关事宜提供意见促进磋商;磋商达成协议后应公布协议，不得违背公众利益。所谓磋商中的公众监督权在于公众有权对磋商过程中的不公平或违背公序良俗和社会利益的行为予以监督和举报，使得磋商协议更加科学化、民主化。

三是高效原则。从解释论的角度而言，磋商的目的之一即为效率。一方面，若不及时开展对生态环境损害的修复，将会使其遭受不可逆的破坏，造成更大的损失。另一方面，磋商机制不重效率而久拖不决，则致使其目的難以实现。因此，磋商制度的开展应当注重时效性。赔偿权利义务人应尽快开展磋商，达成一致，及时修复生态损害。

平等协商、公众参与和高效原则的指导应当在具体程序中予以开展，因此，厘清磋商的各个程序就尤为重要。我国磋商程序可以分为以下几种阶段：

一是磋商开启阶段。目前，磋商的启动的时间点并未予以规定，但其启动时间的底线应在生态环境损害受到扩张之虞前提出。在生态损害事实发生后，以市地级政府或者其指定的机关为主体的赔偿权利人向赔偿义务人送发生态环境损害索赔函。该索赔函件需包括专业生态环境损害评估机构鉴定后提供的事实，赔偿权利义务人的相关信息、赔偿义务人履行责任的形式等。其次，各地区也对磋商程序的启动进行了具体的规定。例如《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》规定了磋商小组的组成时间及其成员。

二是正式磋商阶段。正式磋商阶段中，对于已被专业环境损害鉴定机构予以确定的基本事实，赔偿义务人不得就此磋商。但是可对履行责任的方式、履行责任的期限及赔偿的数额进行磋商。要求修复受损生态环境的，应当依据生态环境损害鉴定评估机构的调查报告对生态环境修复的目标和期限予以协商。除此之外，为防止“磋而不决”，个别省份也对磋商的次数进行了限制。《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》第十八条明确了磋商次数不得多于2次。

第三阶段为磋商协议成立或者未达成磋商。经过磋商后，其后续程序大致有以下几种可能：一是磋商达成磋商协议并加以完全履行，此时即不必开展司法程序;二是磋商达成协议或申请司法确认，事后未履行或未完全履行的，可向法院申请强制执行;三是未达成磋商协议的，由赔偿权利人提起生态环境损害赔偿之诉。

在生态环境损害磋商中，可能存在与环境民事公益诉讼产生衔接问题的情形主要如下：1、磋商提起前或者磋商过程中，提起环境民事公益诉讼。2、磋商成功后，环保组织又就同一事项提起环境民事公益诉讼。3、磋商不成后，环保组织提起环境民事公益诉讼。

三、磋商与环境民事公益诉讼衔接的具体情形

（一）磋商提起前提起环境民事公益诉讼

生态环境损害赔偿制度赋予了政府基于其监督责任，通过私法手段实现公法目的。生态环境损害赔偿中磋商为法定前置程序。在实践中，赔偿权利人与赔偿义务人磋商之前或者磋商期间，社会团体对同一生态环境损害提起环境民事公益诉讼的情形时有发生。那么，在磋商提起前或者磋商过程中，社会组织又就同一事项提起环境民事公益诉讼，二者之间的顺位该如何规定？笔者认为，磋商优先于环境民事公益诉讼较为合理。主要有两点理由：

第一，生态环境损害救济的紧迫性。生态环境损害一旦发生后，如果得不到及时的救济，就会面临损害扩大以及二次侵害的情况。而环境民事公益诉讼是通过诉讼途径解决纠纷，具有周期较长、程序复杂等特点，往往使得生态环境得不到及时的修复，实践中对于一些简单的生态环境损害案件，赔偿权利人与赔偿义务人往往能够尽快达成一致，在较短的时间内能够对生态环境损害进行修复。

第二，生态环境损害赔偿磋商的制度功能。随着国家和社会公共管理事务的增多，行政机关行使职能的方式方法也日趋多样化。合作、互动、协商等“合作行政”逐渐出现，并与许可、秩序、控制等“大权力行政”并存。行政协商是这种背景下“合作行政”的典型形式之一。政府在介入和干预私人主体活动时，采用“合作行政”的方式，那么对话过程就是其中一个重要的程序环节。生态环境损害磋商制度功能就是如此，他的出现，有利于改善旧式的生态环境行政监管关系，有利于提高行政相对人对行政事务的参与度和关注度，也孕育了一种不同于传统行政法理论的抽象的任何一种具体行政行为的第三种环境行政行为。

（二）磋商成功后，环保组织又就同一事项提起环境民事公益诉讼

磋商虽然是生态环境损害赔偿之诉的前置程序，但从本质上看磋商仍具备一定的行政性质。换句话说，行政磋商虽然能够在程序上阻止生态环境损害赔偿之诉的展开，但是对其他替代性纠纷解决机制并没有阻断作用。在本文语境下的磋商成功，不仅包括赔偿权利义务人对所订立的权利义务全部认定，也包括部分权利义务的认定。在山东济南章丘一案中，非法倾倒危险废物的企业和赔偿权利人部分权利义务达成一致，即磋商协议部分达成。针对未达成的部分，赔偿权利人仍然提起了生态环境损害赔偿之诉。那么这一情景能否应用于环境民事诉讼中呢？赔偿权利义务人在部分达成磋商协议后，针对未达成一致的部分，社会公益组织或人民检察院能否提起环境民事公益诉讼？笔者认为环境民事公益诉讼作为生态环境损害赔偿之诉的替代性纠纷解决方案，当然应当对遗留的环境问题加以解决。首先，在理论层面，企业应当对其污染环境和生态破坏行为承担责任。“污染者负担原则”要求谁污染，谁担责，企业应当对自己的环境不法行为买单。“企业社会责任理论”则要求企业作为社会中的独立个体，在自身发展的同时应当注重社会公益，发挥社会价值。其次，实践中的环境污染事件频发，案件呈现多样化的特征，因此案件的解决方法也应当多元化。环境污染和生态破坏恶果具有不可逆性和即时性的特征。磋商后，若未及时开展生态环境损害赔偿之诉则可能造成污染结果的扩大甚至永久性损伤。

（三）磋商不成后，环保组织提起环境民事公益诉讼

生态环境损害赔偿制度作为一种新型制度，无论在程序上还是实体上不可避免会存在一定的问题。在磋商过程中，由于信息公开制度和公众参与制度的不完善，难免产生信息不对称从而造成公共资源的浪费。环境民事公益诉讼作为维护生态环境安全的重要手段，与生态环境损害赔偿之诉具有目的上的一致性。因此，兩者容易在程序上出现竞合。在《生态环境损害赔偿制度改革方案》出台前，实践中出现了诸如江苏省环保联合会诉德司达染料公司环境民事公益诉讼案件。在江苏省环保联合会提起生态环境损害赔偿之诉后的公告期间内，省人民政府又提起了生态环境损害赔偿之诉，此时产生了两个针对同一被告的诉讼并行的局面。若不及时整合衔接生态环境损害赔偿之诉和环境民事公益诉讼，则容易导致司法资源浪费，延误生态环境修复效率。由于案件发生之时现行规范并未对生态环境损害赔偿之诉和环境民事公益诉讼的衔接整合加以规定，因此，法院考虑到生态环境损害赔偿之诉的提出在环境民事公益诉讼的公告期内，将赔偿权利人和社会公益组织都作为“共同原告”参与环境民事公益诉讼。2019年发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》才确立了生态环境损害赔偿之诉的优先地位，明确仅对环境民事公益诉讼未被涵盖的部分作出判决。但是，《若干规定》并未就行政磋商不成之后提起的环境民事公益诉讼的先后顺序加以规定。行政磋商不成后，必然会引起生态环境损害赔偿之诉，然而由于法律规范并未对磋商后提起生态环境损害赔偿之诉的时间加以规定，这使得作为替代性纠纷机制的环境民事公益诉讼有发挥作用的空间。因此，司法机关应当尽快确立磋商和生态环境损害赔偿之诉的间隔时间，进一步拓展公共信息公开的途径和程度，以减少生态环境损害赔偿之诉和环境民事公益诉讼的冲突。

参考文献：

[1]范赫冉.论生态环境损害赔偿磋商的本质及其实现[J].河南科技学院学报，2020，40（01）：30-36.

[2]林莉红，邓嘉咏.论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系定位[J].南京工业大学学报（社会科学版），2020，19（01）：37-46.

作者简介：

杨琮雷（1996-），男，成都市双流区四川大学环境与资源保护法学专业 硕士研究生。

苟轶萍（1996-），女，成都市双流区四川大学环境与资源保护法学专业 硕士研究生。

基金项目：四川大学法学院“研究阐释党的十九届四中全会精神”专项研究课题“生态环境损害赔偿磋商制度研究”（sculaw20190322）。