农村土地流转中的多主体利益契合分析

郭春霞

摘要：农村土地经营权流转过程中涉及到多方主体的利益，其中有不同利益，也有契合之处。分析农地流转中多方主体利益的契合性可以為多方主体在农地流转中的行为提供解释。本文通过分析中央政府、地方政府、转让土地经营权的农民、获得土地经营权或使用权转让的其他农户和经济组织、中介平台在农村土地流转中各自的利益诉求，得出以下结论：一是从政府的角度来看，中央政府和地方政府存在政治职能、经济职能和公共服务职能实现的一致性;二是地方政府获取财政收入的诉求和农民经济利益诉求具有一致性;三是地方政府政绩的实现和中介组织寻求获得资源也具有一致性;四是农民和土地经营权转入方在经济利益上存在契合点;最后，农民、土地经营权流转受让方、中介组织之间存在利益冲突。

关键词：农村土地流转;多方主体;利益契合

一、引言

农村土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权或使用权转让给其他农户或经济组织的行为。农村土地经营权流转是提高土地利用率、实现土地规模化、加快农村剩余劳动力转移的重要方式。农村土地流转主要涉及到四方利益主体：一是政府，包括国家和地方政府;二是拥有土地承包经营权的农户;三是获得土地经营权或使用）转让的其他农户或经济组织，在本文中主要用“业主”一词进行表述;四是营利性的中介组织或平台。多方主体在农地流转中的诉求有相同和不同之处。辨别出每一方主体的实际诉求，并分析各方的利益契合点，有利于解释各主体的行为，为农地流转的制度设计和多方协同提供参考思路。

二、农村土地流转的多方主体利益诉求

（一）政府层面

1.中央政府

对中央政府而言，推行农地流转的目的，集中在政治职能、经济职能与提供公共服务的社会职能的实现，具体来讲包括以下八个方面：

第一，推行农村土地经营权的流转，有利于加快农村经济发展，获得社会认可，维护农村社会稳定。第二，对于中央政府来说，推行农地流转有利于从宏观上促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式的规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。第三，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益。第四，农地流转的实现也是发展集体经济的重要途径，可以促进公有制与市场的深度融合，促进集体经济的发展。第五，推行农地改革的本质是服务农村与农民，以推进农业供给侧结构性改革为主线，大力发展多元化多层次多类型的农业生产性服务，可以带动更多农户进入现代农业发展轨道，推进现代农业建设。第六，农地改革作为推动农村经济发展的一种方式，可以缓解城乡发展不平衡，加速城乡一体化。第七，从整体经济发展的角度来看，推动农地流转意味着增加农民收入，进而刺激内部需求，改变经济发展过分依赖出口贸易的外向型经济结构，而更多地转向于内需型经济发展模式。特别是在后疫情时代，国内经济不景气、国外形势较差的背景下，更需要拉动内需。第八，推进土地要素的市场化，必然会引发其他要素市场发育，如农村人力资本、技术要素等，促进市场要素的活跃。第九，土地流转能够有效改善土地资源配置效率，推动农业剩余劳动力的转移，提高就业率，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。另一方面，构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，彰显集体土地资产价值，使农民获得财产性增收。

2.地方政府

对于地方政府而言，农地流转的动因主要表现为经济职能、政治职能的要求和追求政绩的诉求，具体来说表现为以下三个方面：

首先，地方政府不仅肩负着社会治理和服务的责任，也是农业效率等相关政绩的追求者。追求政绩可以获得上级、民众的认可，也可以为官员升迁奠定基础，是个人利益与组织利益、民众利益的统一。其次，农地流转前期需要政府财政支持，但是一旦推行的好，可以获得丰厚的税收收入，为地方政府供给公共服务提供基础，推动地方经济发展。再次，农地流转的推行可以使农民获得更多的收入，解放农村部分劳动力，合理的农地流转制度设计有利于维护基层社会稳定。

（二）农户层面

对于拥有土地承包经营权的农户，土地流转的意义包括获得稳定经济收入、方便创业就业、获得社会保障，具体来说，包括下面五个方面：

第一，农地流转可以改善农业收入低的现状，通过转让土地使用权，不仅可以收租金，农民还可以到企业务工，有稳定收入的同时还保障就业。第二，从技术的层面来讲，农地流转有利于培育一批爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，利用好农村闲置劳动力，更进一步解决农民的就业问题。第三，农地流转会涉及到农村土地制度改革，农民更倾向于通过土地流转，在法律保障下获取租金收益，或者凭借土地承包权拥有公司股份，并参与分红。第四，农地流转制度改革的目的是盘活农村土地资源，宅基地制度改革也被包含其中。对于农民来说，可以通过宅基地换住房，承包地换社保盘活闲置资源。第五，农地流转下的贷款制度不断完善，农民还可以以土地为抵押获得创业贷款，进行自主创业。

（三）业主层面

对于业主来说，对农地流转最主要的诉求是获得经济收益。而对于农村自主流转土地的农民来说，成为业主也是一种就业需求。具体包括以下五个方面：

第一，农地流转可以赋予经营主体更有保障的土地经营权，在签约年限内可以进行合法经营。第二，农地流转的推行使得业主享有财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策，减小前期投入大带来的失败风险。第三，农地流转政策主张集约化经营，在政策的指引下，有利于扩大土地经营规模，更方便业主的经营。第四，互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，也是促进农村规模化、产业化、集约化经营的一项措施。第五，对于业主来说，农地流转会形成大规模效应，结合特色农业的发展，可以形成品牌效应，促进增收。第六，农地流转的直接作用是促进剩余劳动力转化为人力资本，促进农民就业。

（四）营利性中介组层面

由于农地流转的发展，盈利性中介组织得以产生和发展。农地流转中介组织作为营利性中介组织，其利益诉求主要是获得最大化的经济收益，也致力于获得政府资源，以进一步扩大收益。具体来说体现在以下两个方面：

第一是在农地流转过程中，中介组织通过畅通流转渠道以信息沟通、共享等方式获取经济收益，其目的在于赚取农地流转中的交易成本和信息成本。第二是通过搞好与地方政府的关系，获得经济上的、政策上的扶持与优惠，如前期的税收优惠和重要信息资源等。

三、农地流转中多方利益主体利益契合分析

（一）多方主体中的利益契合点

根据以上所述，国家的经济职能、提供公共服务职能和社会保障职能的实现，与土地流转转出方和转入方在获得经济收益、就业、获得社会保障上的诉求是一致的，与中介组织获得经济收益也是一致的。所以，从经济效益这个角度来讲，土地流转制度是国家、地方政府和社会的共同需求，符合所有主体的利益需求。除此之外，还分离出地方政府的政绩追求、中介组织想要获取更多的资源两个其他分支的利益需求，两者具有相辅相成的关系，即政绩越好，中介组织越倾向于获得更多的资源，中介组织绩效越好，地方政府也更易获得更好的政绩。

（二）多方主体中的利益对立

從上述农地流转各方主体的利益诉求可以看出，政府方面追求经济利益和社会效益，而市场主要是追求经济利益。政府与市场在农地流转实践中并不存在根本利益对立之处。但是农地流转的推行会增加地方政府的财政支出和行政成本。为了使农地流转真正惠及农民，需要将部分财政资金用于预防和处理流转中的风险问题。同时，农民和业主的矛盾也需要地方政府花费大量的时间与精力来协调。

在农地流转中，存在利益对立的三组主体分别为农民-业主、农民-中介组织、业主-中介组织。他们之间的利益对立表现为在技术、人力等要素投入既定的条件下，土地的产出是不变的。在进行利益分配时，三者的利益分配呈现此消彼长的关系，即农民多得利，必定意味着业主和中介组织少得利，其他两个主体多得利，农民便会少得利。因此，市场经济主体都是逐利的，每一方都希望自己能获得较多的收益，而让其他两方相对少分得一些经济收益。在这样的情形下，必定会产生三方在经济收益上的博弈和协商，如农户在流转过程中向业主抬价和向中介组织要求给出更少的交易费用、业主和中介组织变相对农民进行剥夺等。

四、结语

通过分析多方主体在农地流转中的利益契合性，我们可以发现--以利益贯穿始终的农村土地流转因为涉及多方利益，所以需要完善的制度设计对各方诉求加以平衡。如果制度实施环节出现问题，如监管机制不到位，极易产生寻租，破坏了这种利益平衡，受益最大的是中介组织和商家，受损的主要是农民。同时，由于土地流转转出方，即农民，处于链条的最底端，一旦在政策执行环节中出现漏洞，受损最大的是商家和农民，其次是中介组织和地方政府。而从风险防控能力来讲，农民受制于学历、见识、技能，是风险防控能力最弱的一方。因此，承受风险大而风险防控能力弱这一矛盾使得农民处于流转系统中最为弱势的一方，土地流转风险防控要首先要农民风险防控放在首位。

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