公众监督、环境执法与企业环保支出

杨富鹏

摘要：本文利用2011-2015年手工搜集的环境信访和环境执法数据与地区汇总的企业环境支出数据匹配并进行回归分析，研究了公众监督对企业环保支出的影响，并观察环境执法在其中发挥的中介作用。本文研究发现：（1）公众监督能够显著提高企业环保支出;（2）不同的环境信访方式带来的监督效果存在显著差异，环境上访的监督效果明显好于去信;（3）环境执法在公众监督和企业环保支出之间发挥完全中介作用。

关键词：公众监督;环境执法;环保支出

一、引言

生态环境问题是我国发展过程中面临的重要问题。2012年，党的十八大将“生态文明建设”纳入社会主义现代化总体布局。2017年，十九大报告提出要“坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动……构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。国内外的学者们集中关注了政府对企业污染治理的影响。Porter等（1995）提出，更加严格但是设计合理的环境规制能够激发企业创新，从而抵消环境规制给企业带来的额外成本，这就是著名的“波特假说”。国内学者基于我国的样本对“波特假说”进行验证，并初步证明“波特假说”在我国也成立（张三峰、卜茂亮，2011;张成等，2011）。近年来，学者们进一步研究了环境规制对企业环保行为以及社会的影响。一方面，学者们讨论了不同规制工具、不同场景下的环境规制对企业环保行为的不同影響（王班班、齐绍洲，2016;申晨等，2017;叶琴等，2018）;另一方面，环境规制的环境治理效果也受到关注（贺灿飞等，2013;刘郁、陈钊，2016）。这些研究为政府部门的环境政策制定提供了理论参考。

近期研究文献逐渐关注到政府以外的参与者对企业环保行为的影响（王云等，2017）。然而，作为环境污染最大的受害者和环境治理最大的受益者，社会公众的参与对企业环保行为的影响并未受到太多关注。社会公众对环境污染问题较为敏感，且由于绝大部分公众并无GDP等政绩指标需要权衡，社会公众在环境治理问题上的动机更加纯粹。同时，企业环保行为是政府、企业与公众的三方博弈（王凤，2007;2008）。因此，社会公众的参与应当能够对企业环保行为产生积极影响。研究社会公众对企业环保行为的影响及其机制，对提高公众在环保议题上的参与度、促进企业承担环保责任有重要意义。

因此，本文主要探讨了公众监督对企业环保行为的影响，并研究了公众影响企业环境治理行为的路径。基于2011-2015年手工搜集的地区环境信访、环保部门立法与执法以及上市公司污染治理支出数据，通过构建基于公司-年度的汇总地区-年度样本进行实证研究发现：地区环境信访数量与该地区上市公司的汇总环保支出占总资产的比例呈正相关，但相关关系与信访方式有密切关系;进一步的中介效应检验发现，公众的环境信访通过环境行政处罚作用于企业，这一过程同样发现不同的信访方式对有关部门是否做出环境行政处罚决定有不同的影响。

与现有文献相比，本文有如下主要贡献：第一，本文首次采用实证方法证明了社会公众参与对企业环保支出的影响。以往文献对政府影响企业环保行为的讨论较多，而对公众影响企业环保行为的讨论较少，且缺乏数据支持。本文为公众影响企业环保支出的观点提供了数据支撑，并给出了公众-政府-公司的影响路径，丰富了相关文献。第二，本文发现不同信访方式对环保部门行政处罚乃至企业环保支出具有不同影响。以往文献提及信访方式的不同会影响行政相对人获得行政救济的可能性（应星，2004;祈玲玲等，2013），本文为上述结论首次提供了实证证据支持。在新冠肺炎疫情肆虐、政务服务形式大量转为线上的现实情境下，本文的结论对政务服务形式转变的相关研究有一定参考意义。

二、理论分析与研究假设

（一）公众参与环保问题的相关研究

环境问题具有外部性的特征。外部性理论指出，外部性造成了私人边际产品和社会边际产品的不一致，是一种非市场性的附带影响，这使得价格机制不能有效地配置资源（庇古，1920;厉以宁，1983）。由于企业的环保行为短期内并不能为企业带来经济利益，反而会增加费用支出，许多企业并不愿意主动推进污染治理，这时就需要一定的外部监管压力促使企业进行环保投资（原毅军、耿殿贺，2010）。但是，改革开放以来，我国各级地方政府官员的晋升长期处于GDP导向的锦标赛模式中（周黎安，2007），这使得地方政府片面地重视GDP而忽视环境污染治理。近年来，尽管在官员政绩考核中加入了自然资源离任审计、大气污染防治考核等内容，但是由于环境问题的改善难度大、周期长，只要在经济指标上力争上游就能“一秀遮百丑”，地方官员仍然会采取“环保资格赛”策略，即在环境考核上“及格”或不出问题即可（黄溶冰等，2019;张琦等，2019）。因此，环境问题的解决需要额外的监督力量，推动监管部门更加积极地作为。社会公众并没有GDP导向的晋升需求，无需在环境与经济指标中做权衡，是良好环境的纯受益者，具有推动环境改善的纯粹动机，是作为第三方监督者的合适人群。

国外最早关于公众参与环保问题的研究论证了公众参与的必要性和可能性。Elder等学者（1975）对加拿大的环境法律制度进行了研究并提出了政策建议，其中包括组织专项委员会来提供适当的公众听证等，该文最早系统性地对环境管理中公众的参与机会做出了判断和评价。Jonathan等（2001）发现，公众参与能够平衡中央计划和官僚控制，有助于产生公平有效的环境政策，改善环境并降低成本。而在我国，早期文献也进行了类似的讨论。杨贤智（1990）提出应发挥群众在环境监督检查中的作用。昌敦虎等（2004）指出，要解决环境问题，应在不断发展新技术的同时，把握环境问题的社会性，保证公众参与环境问题的广泛性和有效性，强调了公众解决环境问题的必要性。综上所述，在解决环境问题中引入公众参与，已经成为学界共识。

此后，学者们进一步讨论了公众参与环保问题的方式及其影响。Margaret（1999）对英国水资源管理的公众参与问题进行了研究，指出公众有三种参与环保事务的渠道：正式协商、公众介入和公众实际参与环保行动。其中正式协商会议的方式参与公众人数较少，且往往让公众扮演“反对者”的角色，容易忽略“沉默的大多数”，而把重点放在发声较多的少数人身上。从上世纪90年代末开始，国外学者不仅着眼于公众参与环保问题的方式，还通过实证方式对公众参与环保问题的效果进行了研究。一些实证研究结果显示公众参与并没有带来预期的效果，即政府单方面出台政策优于公众参与，但是这些研究并未反对公众参与环保问题这一共识，而是进一步思考政府应如何更好地支持公众参与、使公众参与的结果更加有效（David et al.， 1991; Tomas， 2006）。而在我国，尽管有大量文献提出了公众参与环保问题的方式构想（江剑平、袁雄，2005;王凤，2007;2008;卓光俊，2012），但现有研究大多停留在理论推导和规范研究层面，并未采用实证方式探讨公众参与的效果。因此，本文首先要解释的一个问题，是我国公众参与环保监督是否起到了作用。社会公众的日常活动范围是一定的，通常仅在常住地附近活动。因此，我国公众参与环保问题监督，主要监督的是本地的环境状况。而本地环境状况的改善需要依靠本地区企业在环境方面的良好表现（沈洪涛、周艳坤，2017）。从以上分析可以看到，公众参与环保问题监督，效果最终应当作用在企业层面。据此提出本文第一个假设：

H1：公众参与环保监督能够提高企业环保支出。

总的来说，国内外学者对于公众参与环保问题这一基本理念已经达成共识，但在具体参与方式上，国内和国外的研究存在差异。国外文献强调公众的“参与者”作用，提出在政策制定、环境决策等过程引入公众参与;而我国对于公众参与环保问题大多将公众置于监督者的位置上，强调发挥公众检查上报环境问题的作用。不过，国内外关于公众参与环境治理的文献均强调了政府应在其中发挥作用。

（二）政府环境执法与企业污染治理的相关研究

公众参与环保问题需要政府发挥作用，而政府对企业环保行为的影响则是近年的研究热点，关于企业环保支出和环境管制强度之间的关系在学术上仍然存在争论。Gray and Deily（1996）研究发现，当政府环境管制强度达到一定水平（临界点）后，环境管制强度与企业环保标准遵守率、企业环境支出呈显著正相关。唐国平（2013）基于我国全部A股上市公司环境支出数据对上述结论进行了实证检验。结果发现，我国上市公司的环境投资普遍不足，上市公司的环境支出与政府管制强度呈显著的“U”型关系。李强、田双双（2016）使用我国重污染上市公司的数据研究发现，我国上市公司环境支出与环境管制强度呈倒“U”型关系，且我国的环境管制尚处于倒“U”型曲线的上升阶段，进一步加强环境管制能够增加企业环保投资。尽管关于环境管制和企业环保投资之间的关系仍然存在争论，但上述研究均指出，在我国现阶段加强环境管制能够增加企业环保投资。沈洪涛、周艳坤（2017）利用2014年起推出的环保约谈制度这一准自然实验场景，研究发现环境执法监督能够显著改善企业环境绩效，起到节能减排效果。张平淡等（2019）基于2004-2014年30个省份的面板数据研究发现，加强环境立法能够促进企业进行环保支出，从而有助于治污减排。综上所述，基于我国样本的实证研究已经证明，在现阶段更强的政府环境管制能够提高企业的环境绩效。

社会公众向当地政府上报环境问题后，当地政府有两种应对方式：对涉事企业进行环境执法，例如行政处罚、勒令停产整顿;或是进行环境立法，建立长效机制。但是，环境立法要最终起效仍然有赖于环境执法。地方政府面对群众迫在眉睫的问题，更可能采取能够快速起效的执法方式应对。据此本文提出第二个假设：

H2：环境执法在群众监督与企业环保支出中起到中介作用。

三、研究设计

（一）公众环保监督和环境执法的衡量

以往文献并未形成对公众环保监督的统一度量方式。实际上，我国公众参与环保活动的数据统计较少，是我国关于公众参与环保活动相关实证研究较少的原因之一。本文采用“环境信访数”作为公众环保监督强度的衡量，环境信访的数量可以直接体现地区公众参与环保监督的水平。而在环境执法方面，根据上一部分的理论分析，为了解决群众迫切的需求，地方政府需要实施能够快速起效的手段。因此，本文使用环境行政处罚数量作为环境执法的衡量指标。

（二）企业环保支出的界定

在我国，与企业环保有关的支出没有得到系统的定义，且缺乏针对性的表达方式。根据逯元堂等学者（2010）关于中国环保投资统计指标的归纳，目前我国主流研究主要采用环保投资、环保投入和环保支出三类指标衡量环保相关支出。其中，环保投资主要指向工业和区域污染防治、环境基础设施、环保机构运行所投入的资金;环保投入指社会各有关投资主体从社会积累基金和各种补偿基金、生产经营基金中，支付用于防治污染、保护和改善生态环境的资金;环保支出是指企业进行环境保护活动所发生的各项费用，包括环境治理固定资产折旧、环境治理相关的材料费、人工费以及应缴纳的排污费、治污费等。可以看到，环保投资和环保投入两种指标衡量方式偏向长期，并不能解决群众即时的环保关切，而为了解决群众反映的环境问题，需要拿出短期有效的手段。因此，反映短期企业环保行为的环保支出能够较好地满足本文的研究需求。

（三）数据来源与样本选择

本文数据来源如下：企业环境支出数据从企业社会责任报告、环境报告或可持续发展报告中手工搜集，以企业年度报告作为辅助数据来源，共搜集到2011-2018年共8年的企业环境支出数据;地方环境信访数、环境法制情况、环保固定资产投资等政府相关环保数据从《中国环境年鉴》、《中国环境统计年鉴》中手工搜集;企业规模等企业层面控制变量数据和地区GDP等地区层面控制变量从CSMAR数据库搜集。考虑到从2016年开始，《中国环境年鉴》不再公开地区环境信访数量，转而公开微信举报量数据，造成公众参与环境监督的表征指标从2016年起发生重大变化，本文将样本期间限定在2011-2015年。综上，本文共搜集到155个省份-年度观测值，剔除掉缺失值后剩余152个省份-年度观测值。

（四）模型与变量

为了检验社会公众监督与企业环保支出之间的关系，本文构造了如下模型（1）：

ECO_EXPi，t=β0+β1 PUBSUVi，t-1+∑βm Controlsm，i，t+εi，t

其中被解釋变量ECO_EXPi，t是企业环保支出，由于不同规模的公司环保支出绝对数不尽相同，直接使用环保支出绝对数或其对数无法比较不同企业主观环保治理意愿，本文使用企业总资产对环保支出作标准化处理;解释变量PubSuvi，t为以环境信访数表征的社会公众监督;控制变量根据唐国平等（2013）、王云等（2017）学者的研究，在微观层面选取了财务杠杆（LEV）、公司规模（SIZE）、企业业绩（ROA）、企业年龄（AGE）、研发投入（RD）等变量，在宏观层面参考了祁玲玲等（2010）的研究成果，选取了滞后一期的地区污染治理投资占GDP的比重（ECO_INV）、滞后一期的环境立法数（LAWS）、当期的总人口（POP）、人均GDP（PGDP）、每万人中受到高等教育的人数（EDU）等变量。考虑到环境信访和环境执法数据均是省份-年度数据，为了验证两者与企业环保支出的关系，本文将环保支出数据及微观层面的控制变量数据按省份汇总为省份层面汇总数据进行回归。

進一步地，本文需要检验政府的环境执法是否在公众监督和企业环保支出的关系中发挥了中介作用。参考Baron和Kenny（1986）的方法，本文使用因果步骤法检验环境执法的中介效应，构造了模型（2）、（3）：

ECO_ENFi，t=α0+α1 PUBSUVi，t+∑αm Controlsm，i，t+εi，t

ECO_EXPi，t=γ0+γ1PUBSUVi，t-1+γ2ECO_ENFi，t-1+∑γm Controlsm，i，t+εi，t

其中，中介变量ECO_EXPi，t为环境执法强度，以t年i地区的环境行政处罚数量表示。如果β1 、α1 和γ2同时显著，则说明中介效应存在，本文第二个假设成立。上述模型（1）、（2）、（3）均控制了年度固定效应。

具体的变量定义如表1所示。

四、实证结果

（一）描述性统计

表2是主要变量的描述性统计数据。

通过表2可以看到，分省汇总层面，我国上市公司的平均环保支出水平为每万元总资产2.3元，环保支出水平较低且不同省份差异较大;从政府环境污染治理投资支出的角度看，地方政府的平均污染治理支出水平为每万元GDP 0.526元，同样存在着巨大的省际差异。环境信访和环境执法方面，以上访数衡量的环境信访数平均值为3371次，而以来信数衡量的环境信访平均数为4111次;环境行政处罚平均数为3767次。

（二）公众监督与汇总企业环保支出

本文使用地区环境信访数来表征该地区的公众环境监督强度。信访本身可以分为去信和上访，去信的监督成本很低，公众可以通过信件或者网络方式实现;上访的监督成本相对较高，公众必须亲自前往信访部门，但这可能意味着问题是严重或紧迫的，从而提高了有关部门响应的可能性（应星，2004）。因此，本文将地区环境信访数分类为去信和上访，检验公众环境监督的不同方式对企业环保支出的影响。

表3报告了模型（1）的回归结果。从结果中可以看到，以上访数lnVi表征的公众环境监督强度系数为正且在5%水平上显著，而以去信数lnLe表征的公众环境监督强度系数不显著，说明公众环境监督强度对地区汇总企业环保投入的影响因环境监督方式的不同而有显著区别。考虑到上访是比去信更严格的监督，因此可以认为公众环境监督强度越大，企业环保投入水平越高，H1得到证明。

（三）环境执法在公众监督与企业环保支出之间的中介作用

公众的环境监督必须要有强制力作为后盾，没有强制力的监督是无效的。因此，公众环境监督必须通过一定的方式作用于被监督的企业。公众参与环境监督，本意只是改善本地环境，并不一定直接针对企业。但是，本地环境的改善又主要依赖于本地企业。因此，当公众将环境问题反映到政府之后，为了响应公众诉求，可以预计政府会将本地存在的环境问题溯源到本地企业，并责令企业整改。政府作为环境问题中公众和企业的中间人，对环境监督的传导和效果起到重要作用，只有通过政府环境执法的强制力，公众的环境监督才真正有效。

表4报告了模型（2）的回归结果。考虑到监管部门需要一定的时间响应公众环境信访中反映的问题，所需时间因地区不同而有所不同，在模型中考虑了本期和滞后一期环境信访数对本期环境执法数的影响。从结果中可以看出，环境执法部门确实会对公众不同的环境信访方式作出不同的反应。本期和滞后一期的环境上访数对本期地方环境执法数均有正向影响，系数分别在1%和5%的水平上显著;而去信数对环境执法数的影响不显著。

表5报告了中介效应检验的结果。回归结果显示，加入滞后一期的环境执法数作为中介变量后，中介变量的系数显著为正，且同时环境信访数的系数不再显著，这一关系在考虑了政府响应的滞后性之后保持不变。这说明环境执法在公众环境监督与企业环保支出之间存在显著的中介效应，且该中介效应是完全中介效应。

（四）稳健性检验

在未报告的结果中，作者使用了每万元净利润中的环保支出替代每万元总资产的环保支出，并未影响本文结论;考虑到政府对群众反映的环境问题作出响应需要时间，企业也不一定能够针对政府的环境执法措施立即做出改变，本文考虑了公众监督作用于企业的所需时间，分别用本期的环境信访数对本期企业汇总环境支出、滞后一期的环境信访数对本期企业汇总环境支出、滞后一期的环境信访数对本期环境执法数、滞后两期的环境信访数和滞后一期的环境执法数对本期的企业汇总环境支出进行回归，结果稳健。

五、研究结论

本文采用不同地区的环境信访数据衡量公众环境监督强度，研究了公众环境监督强度对不同地区企业环保支出的影响。通过实证检验发现，某一地区的公众监督强度越强，该地区的汇总企业环保支出越多。政府的环境执法在公众环境监督与企业环保支出行为中起到完全中介作用，公众反映的环境问题通过政府执法向企业施压，进而促使企业增加环保支出。但是，公众环境监督的方式也会显著影响监督的效果。实证检验表明，公众采用上访方式进行环境监督的效果明显好于去信方式，这是因为政府更倾向于通过环境执法回应公众的环境上访，而对来信重视不足，进而公众通过去信方式进行的监督并没有较好的传导机制和强制力作用于企业。

本文的研究结论对我国正在进行的生态文明建设具有一定的现实意义。一方面，充分发挥群众的力量，鼓励群众积极为环境问题发声，有助于提高企业的环保支出从而改善环境;另一方面，政府环保部门需要提高对群众环境信访特别是来信的重视，虽然群众关于环境的来信通常是反映不那么严重的环境问题，但这些问题也可能随着时间逐渐变得严重（在未报告的结果中，滞后一期的环境来信数与本期环境上访数呈显著正相关关系）。通过及时回应企业群众来信方式的环境关切，能够较早地发现一些重大环境隐患，从而防患于未然。

本文的研究结论亦从环境信访的角度验证了先前学者关于不同的信访方式获得行政救济可能性不同的结论。研究结果表明，比起去信方式，上访方式获得回应的可能性更大。群众与行政主体面对面的交流会使行政主体难以敷衍群众，从而促使行政主体更加积极地解决群众反映的问题。在新冠肺炎的冲击下，许多地区逐渐将面对面的政务服务方式转变为网络或线上办事的方式，这种转变固然方便了群众，提高了办事效率，但同时也需要注意到政务服务质量可能受到的影响。

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