土地要素市场化配置是市场化改革再出发的重要任务

彭森

中央第9号、第10号文件出台的时机非常重要，两个文件有不同特点。中央深改委第十四次会议强调要坚持问题导向和目标导向相统一，10号文件就进一步完善社会主义市场经济体制的改革意见体现了目标导向原则，而要素市场化配置的改革意见体现了问题导向的原则，用市场化改革的思路和方式破解当前发展中遇到的矛盾和问题。9号文件讲了五大要素，第一条讲的是土地要素的市场化配置，这也是9号文件的亮点所在，即要素市场化配置特别是土地要素市场化配置是市场化改革再出发的重要任务。土地制度改革将为我国的市场化改革和高质量发展提供新的突破口和动力源。

改革开放以来，社会主义市场经济“大厦”建立起来了，各方面取得很大进展。但是，就土地要素来讲，其市场化配置进展非常缓慢，相对滞后。政府对土地要素集中计划管理、行政配置的比例相当高，而且行政干预的问题也非常突出。我国目前在土地开发和供给方面实行的还是高度集中、垂直统一的计划管理方式;从土地的征收、出让，特别是土地一级市场的运行情况看，主要还是行政配置方式;从土地价格形成和土地收益情况看，价格体系扭曲，市场信号混乱，土地利用效率相对低下。可以说，现行土地制度已成为制约发展、影响稳定的最大难点、热点和重点问题。要解决这个问题可能涉及一些重大的关系，包括政府与市场、中央与地方、城市与乡村、沿海与内地的关系等。

第一，在政府与市场关系方面，我国土地管理制度目前还是高度集中计划管理模式，以行政配置为主，市场配置所占比重非常低。建设用地的规模、规划都是由政府制定，用地指标都是由政府计划管理和分配。农业、工业、住宅用地的配置主要都是通过地方政府，而不是由市场完成。这降低了土地的利用效益，制约了城市的发展。改革开放以来，通过建立国有建设用地的招拍挂制度也在一定程度上推进了土地要素配置的市场化。但是，根据国土统计年鉴等资料，2018年国有建设用地的供给总量中，政府划拨的超过60%，通过招拍挂出让的不到40%。

第二，在中央与地方关系方面，高度集中、垂直统一的土地配置方式与市场经济的要求不相适应。用地层层审批周期长、效率低，每年800多万亩的土地使用指标中有大量机动指标，这也滋生了寻租腐败。

第三，在城市与乡村关系方面，城乡土地要素流通不畅是一个重大制约因素。我国的城市化率已经超过60%，农民工2.9亿人，其中外出农民工1.7亿人。各地农村的农房空置率普遍在20%以上，典型案例最高的达到70%，沿海很多地方达到40%，这是个很大的问题。同时，农村集体土地价格严重扭曲，宅基地不能流转，导致农民财产性收入很难提高。根据最新统计，农村集体用地65.5亿亩，但农村集体经济帐面资产只有6.5万亿，而国企的资产有160万亿，这两者相差非常多，主要原因是集体土地价值较难计算，这也反映了集体土地没有充分市场化。

第四，在沿海与内地关系方面，土地要素的配置与工业化、市场化、人口流动的趋势不相适应。近年来，中西部地区投建大量基础设施，土地利用规模每年增速高于沿海。但是沿海地区土地利用效率更高，土地需求量更大。这些年出台了一些耕地占补平衡、增减挂钩的政策，允许跨地区、跨省域用地指标交易。这看起来是个进步，但还很不够，因为跨省土地指标的交易严格由国家自然资源部进行管理和审批，统一下达调剂任务，统一实施调剂价格，统一资金收取和使用支配，计划经济色彩依然比较浓厚。

除了这四个关系的问题，还存在严重的土地财政问题。2018年，地方通过对土地一级市场的垄断，招拍挂出让国有土地资金收入达到6.5万亿元，占当年地方政府性基金收入的91%，相当于地方公共预算本级收入60%以上。但是由于政策调整等问题，目前土地财政难以为继，存在严重的财政风险和债务违约风险。

社会主义市场经济实行了近30年，但土地还处于计划管理状态，积累了大量问题。无论是从问题导向要求还是目标导向要求，都需要加快土地制度改革。近年来国家陆续出台了关于土地制度改革的一些举措，其中包括2015年出台的“三块地”试点改革，2018年、2019年全国人大对土地承包法、土地管理法进行了重要修ST，今年4号文件提出了非基本农田的用地审批授权委托给省级政府等措施。但是，这些措施还远远不够。“三块地”改革的33个县的试点进展缓慢，后来延长1年，但是宅基地改革基本没有破题。9号文件的要求也考虑到目标导向要求，按照十九届四中全会提出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，下一步土地制度改革可以划为三个阶段，每个阶段集中完成一些任务。比如说在第一个阶段，在“十四五”时期应该以初步建立健全城乡统一的建设用地市场作为主要任务，落实好9号文件提出的农村土地制度改革任务。

一是全面推进农村土地征收制度改革。实行农村集体经营性土地和国有土地同等入市、同价同权，探索建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，这项改革在“十四五”时期必须取得重大进展。

二是进一步深化产业用地市场化的配置改革。充分利用市场经济盘活存量用地和低效率用地，扩大国有土地有偿使用范围，推进国企存量用地盘活利用，同时完善盘活存量建设用地的税费制度。

三是落实9号文件中“合理利用闲置用地和存量土地，关键是深化农村宅基地试点改革”的要求。中央深改委第十四次会议通过了深化农村宅基地制度改革的试点方案，最重要的是在这期间33个县试点没有解决的问题要重点解决。33个试点在一些方面有一定进展，但是在放活宅基地使用权、促进宅基地流转、探索宅基地有偿使用和退出机制方面没有实质性进展。适度放活宅基地使用权主要解决三个问题。首先，要建立真正的自愿退出机制，现在往往是强调了所有权、资格权、财产权和使用权，但是农民宅基地的退出权，包括退出的范围、补偿资金的来源、承接主体没有破题。其次，是对存量闲置宅基地的盘活利用，包括自主经营、租赁经营、委托经营，要将吸引投资的各种体制机制障碍彻底破除。最后，也是最核心的问题，就是宅基地跨集体流转，这个问题如果不突破，宅基地的市场化配置、农民财产性收入提升等问题就难以解决。

四是进一步改革土地计划管理方式，赋予省级政府更大的用地自主权。国发4号文件已经提出了非永久性基本农田转为建设用地的审批权普遍授权委托省级政府，并在8个省进一步扩大试点。这方面的任务主要是建立公平、公开、透明、规范的新土地供应指标体系，对这个体系做出根本性改革。增强土地管理的合理性，要使城乡建设用地指标更多由省级政府负责。探索全国性建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，增强优势地区的用地保障。这个任务包括9文件提到的一些土地要素市场化配置问题，是“十四五”时期的重点任务。

按照十九届四中全会提出的现阶段和2035年的目标，“十四五”之后还有两个五年规划，还要分两个阶段进一步深化改革。坚持的原则是中央向地方分权，政府向市场放权，用法律制度代替目前的政策文件，充分發挥市场在土地要素配置中的决定性作用。在“十四五”后，“十五五”时期是第二个阶段。这是一个整体转轨过渡时期。这个过渡时期主要是逐步减少政府对土地资源的指令性的管理和配置，并最终取消土地利用的计划指标，基本建立起较完善的城乡统一建设用地市场。“十六五”是第三阶段，即巩固完善土地市场阶段。按照四中全会要求，对标2035年基本实现治理体系和治理能力现代化的目标，土地制度改革要实现以下目标：

第一，在逐步减少政府对土地指令性计划管理的基础上，真正废除纵向由中央向地方下达用地计划的制度，取消高度集中的用地指标管理制度。第二，全面建立城乡统一的建设用地市场，实现土地要素在城乡自由流动和市场化配置。第三，政府从土地征收、出让领域退出，还权给市场，真正实现政府的土地管理与经营职能分开，政府主要是通过定规则、调税收和一些法律手段对土地市场进行监管。第四，土地的价格要通过竞争实现由市场定价。当然，起点是第一阶段集体建设用地同等入市、同价同权。现在看路子还很长，需要一段时间落实以后，在第三个阶段实现土地价格完全由市场定价。第五，地方政府彻底摆脱对土地财政的依赖。

责任编辑：张莉莉