温室气体纳入排污许可管理背景研析

文思嘉，乔皎，吴铁，邹世英

(生态环境部环境工程评估中心，北京 100012)

全球气候变化是21世纪人类面临的最复杂的挑战之一，越来越多的国家和地区开始对温室气体排放进行控制。近年来我国在温室气体管控方面做了大量的工作，在2013年开展碳交易试点的基础上，于2017年初步建立了全国性的碳交易市场，即将发布温室气体排放报告管理和碳交易市场核查等管理文件。当前，我国正在开展排污许可制度改革，2016年11月，国务院办公厅正式印发《控制污染物排放许可制实施方案》，明确要建立以排污许可制为核心的固定污染源管理制度体系。2019年10月31日，党的十九届四中全会再次明确提出“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”，表明了党中央对于排污许可制度的高度重视，也对排污许可制的改革与发展提出了更高的要求。目前排污许可制尚未与温室气体管控体系进行有效衔接，未充分发挥核心制度优势。将温室气体管理纳入排污许可体系进行管控，有利于进一步推动排污许可制成为固定污染源环境管理核心制度，有利于进一步强化温室气体排放的统一管控，使排污许可数据为温室气体排放管理提供服务，为碳交易体系提供便利。

1 美国温室气体的管控方式

1.1 美国排污许可证对温室气体的管控方式

在二氧化碳排放规制上，美国联邦最高法院认为二氧化碳等温室气体符合《清洁空气法》下“空气污染物”的广泛定义，因而美国环境保护署(EPA)有权对温室气体排放进行监管。2010年左右，EPA正式成为温室气体主管部门。2011年1月，防止达标地区空气质量严重恶化(PSD)许可证(即针对达标地区重大排放源的大气建设许可证)和Title V许可证(大气运营许可证)开始对固定源温室气体排放进行管理，排放量超过一定阈值的企业必须申领许可证。其中运营许可证中载明的温室气体管控内容主要为《清洁空气法》、州实施计划(各州根据法律规定制订的环境管理规划)和建设许可(企业建设前应申请并获得的行政许可)等适用的管控要求(如监测和报告要求等)[1]，基本没有许可排放量等量化要求。

美国温室气体主要管控二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、含氟温室气体等，与常规大气污染物的管控重点不同，无须像常规污染物一样通过建模和大气环境监测进行空气质量影响分析。温室气体管控的两个主要技术手段是最佳可行性技术(BAT)的使用及温室气体实际排放报告的上报。其中，针对温室气体建立了分行业的BAT体系作为技术支撑文件，通过让企业使用最佳可行性技术，有助于控制温室气体实际排放量[1]；而排放报告的上报，便于政府掌握全国的实际排放情况。

1.2 温室气体排放综合数据管理平台

美国温室气体强制报告规则要求每份温室气体排放报告必须按管理部门规定的格式以电子形式通过e-GGRT(Electronic Greenhouse Gas Reporting Tool)(温室气体网络报送工具)提交。为此EPA着手设计并研发综合数据管理平台，以满足排放数据实时、统一、准确、高效地收集、核查和发布的要求。综合数据管理平台主要由温室气体电子报送工具、综合核查系统、公开发布系统等组成，实现了实时报送、准确核查与高效发布的功能。其中电子报送工具包括设施注册与管理、温室气体数据输入/上传和计算、实时数据验证、年度排放报告生成与提交等功能[2]。

温室气体排放数据可以通过直接排放测量和特定源计算获得[2]。对已经安装了连续排放监测系统的企业，在线监测数据可以直接导入平台。未安装的企业，可通过特定源排放计算获取排放量。计算的数据基本来自原料用量、产量和燃料用量等，计算公式据行业类别有所区别，可以将计算公式自动嵌入系统。

在数据核查方面，基于成本和数据发布时效性的考量，美国采取的是全面的电子核查与适当的现场审核相结合的方式[2]。电子核查分为提交前的数据验证和提交后的数据审查。数据验证主要借助实时验证反馈功能实现，数据审查是在报告提交之后，利用综合核查系统对报告文件进行基于区间、算法和年度趋势分析等逻辑的潜在错误标注。如果发现潜在错误，EPA将通知上报者，并要求其进行解释或更正已标记的问题并重新提交其年度温室气体报告。EPA工作人员会持续跟踪标记过的问题及上报者的答复，必要时会开展现场审核。

在数据公开方面，目前EPA已形成每年9月～10月份发布上年度排放数据的常态化机制。为满足不同数据的使用需求，EPA通过多个网站多种形式发布数据，Hightlights网站提供高度概括的行业分析报告，Flight网站提供基于地理空间的重要数据元素的快速查询，Envirofacts网站提供全部非保密数据的下载，允许用户进行自行搜索和下载感兴趣的特定类型的数据，并将温室气体数据与其他EPA项目管理的设施收集的数据进行交叉引用。公开发布系统可将温室气体排放数据服务于政策规划和评估、温室气体项目开发、防治污染等领域并可满足公众信息查询的需求[2]。

1.3 美国管控方式中可借鉴的经验

美国建立了温室气体许可管控制度，有如下特点：许可制度在管控过程中起到一定作用；管控内容主要以监测、记录、报告为主，基本没有许可排放量的量化管理内容；同时，非常重视温室气体实际排放量核算。

综合分析美国温室气体管控方式，可以归纳总结出以下几条值得借鉴的经验：

一是完备的法律法规体系为温室气体管控提供了有力保障。美国将温室气体的管控写入了《清洁空气法》，包括管控的温室气体种类、许可证管控温室气体排放及温室气体排放报告的报送制度等。

二是对管控对象有清晰的界定。这个对象包括需要具体管控的温室气体种类及企业规模。美国在规定中明确了管控对象及企业达到何种条件需要进行管控，包括管控因子类型、企业类型等。

三是温室气体在排污许可证中的管控要求，基本上以监测、记录、报告等管理要求为主，没有设立量化要求。

四是对温室气体的管控设立最佳可行技术。建立了分行业的BAT体系(不同于常规污染物的BAT体系)作为技术支撑文件。

五是对温室气体实际排放量报告的报送极为重视，设立温室气体排放数据收集平台，并在平台中提供初步核查和信息统计公开的功能。

2 我国温室气体的管控现状

2.1 我国涉及温室气体管控的相关政策

我国于1998年5月签署并于2002年8月正式核准了《京都议定书》，积极参与到国际温室气体行动中，并且坚持“共同而有区别的责任”的基本立场。2009年我国已经提出温室气体控制目标，即到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。2015年，我国在巴黎气候大会前向联合国提交了应对气候变化国家自主贡献文件，提出二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%[3]。2017年12月19日，《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》印发，标志着全国碳排放交易体系正式启动。之后陆续发布了24个行业碳排放核算报告指南和13项碳排放核算国家标准[3]。2019年4月，碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)发布。

2.2 我国碳交易体系发展状况

我国基于配额的碳交易是以试点区域为主进行碳配额交易。2011年，国家发展改革委正式批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳开展碳交易试点；2013年，7省市碳交易试点相继开市，碳交易市场已初具规模[4]。2017年，全国碳交易体系建立，首先在发电行业运行，再逐步纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸和航空7个行业。截至2019年6月，7个试点配额现货交易约3.4亿吨，交易额约66.2亿元[5]。

2.3 我国温室气体管控存在的问题

2.3.1缺少顶层法律法规支撑

目前在法律层面，只有《大气污染防治法》中提及温室气体与大气污染物进行协同管理，但并没有更多的规定与要求。而针对气候变化与温室气体管理的应对气候变化法历经近十年的起草论证积累仍未出台。我国在温室气体立法方面缺少顶层法律法规的支撑。目前作为全国碳市场建设运行基础的法律框架《碳排放权交易管理暂行条例》尚未颁布，无法对碳交易进行有效管理，国内温室气体管控工作只能依据相关的政策、规章及规范性文件进行，影响了工作的进一步开展[6]。

2.3.2碳排放交易体系亟待完善

2017年全国碳市场建立以来，还未正式开展交易。目前存在的问题有：一是作为碳市场运行核心的全国碳排放权配额分配方案尚未出台，目前仅发布了《2019年发电行业重点排放单位(含自备电厂、热电联产)二氧化碳排放配额分配实施方案(试算版)》；二是全国碳排放权注册登记系统和交易系统还未正式推出，无法实际开展全国性的碳交易；三是我国正处于碳排放报告制度的建设及运行起步阶段，温室气体实际排放量报告报送的法律依据及报送渠道均尚未健全[7]。

2.3.3与排污许可制度衔接尚需相关研究

我国现行的排污许可制度，主要管控固定污染源排放的常规污染物，因而管理制度体系、配套的技术体系及许可信息管理平台均是针对常规污染物及其排放单位进行设计。而二氧化碳与常规大气污染物的性质、对环境的影响、处置或治理方式存在一定区别，如何在现行排污许可制度下纳入对温室气体的管控，仍需要进行大量研究。

>>将温室气体管理纳入排污许可体系管理，有利于进一步强化温室气体排放的统一管控，排污许可数据为温室气体排放管理提供服务，为碳交易体系提供便利。

3 温室气体纳入排污许可管理的建议

3.1 在法律层面纳入排污许可管理框架

在法律层面进行规定。针对温室气体管控缺少顶层法律法规支撑的问题，长期来看，建议在顶层法规如《大气污染防治法》中，增加对温室气体的管控规定，将二氧化碳作为一种特殊的排放物，纳入排污许可管理体系，与常规污染物进行协同控制管理[8]。或者针对温室气体进行单独立法管控，并将通过排污许可体系对温室气体与常规污染物协同控制写入其中。短期来看，可进一步推动碳排放权交易管理暂行条例尽早出台，对温室气体的管控提供总纲性的指导，并探索将排污许可管理的思路纳入其中。

进行相关可行性分析。目前对于温室气体是否为空气污染物，全球范围内并没有达成共识。我国作为发展中国家，一则主动承诺进行减排是自愿的行为，二则在温室气体管控方面的资金和技术相对缺乏，若写入《大气污染防治法》，需要考虑国际政治环境和经济上的影响，因而还需要开展大量的研究工作，短期内实现的可行性不大。而针对温室气体管理的应对气候法历经多年研究尚未出台，短期内出台的可能性也不大。当下较为有可行性的是推动碳排放权交易管理暂行条例的出台，我国于2019年4月3日已发布《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》，也在积极推进温室气体管理制度体系建设，为碳交易奠定法律基础。

3.2 进行与排污许可制度衔接的研究

进行制度衔接研究。建议开展《排污许可管理办法》与《碳排放交易管理暂行办法》衔接的研究。初步可以考虑将温室气体实际排放量报送与排污许可执行报告报送进行衔接，在企业报送的执行报告中增加温室气体等内容。

进行可行性分析。温室气体排放管理要求企业每年按时上报实际排放报告，包括温室气体实际排放量，燃料消耗量等数据，而排污许可制度也要求企业定期上交排放报告，报告内容包括企业原辅材料及燃料消耗情况等[9]，两者的报送要求与报告内容都存在重合的情况，因此温室气体实际排放报告与排污许可执行报告进行衔接存在较大的可行性。但是由于两者的报告主体及内容仍然存在一定的区别，在报告报送的管控流程上也存在差异，需要通过分类研究增强衔接的可操作性。

针对报告主体的差异，建议对于排污许可体系未纳入管理的温室气体排放单位，在排污许可平台单独开设碳排放模块进行温室气体排放报告的报送。对于在两个体系中都需要进行管控的排放单位，可以通过排污许可证管理信息平台实现交集数据共享，企业只需要补充温室气体排放报告中的特有数据即可。

针对报告内容的差异，建议针对每个行业进行仔细研究与对比分析，整理出为满足温室气体排放报告报送要求，各行业排污许可执行报告中需要补充的数据种类，并以附录的形式补充到排污许可技术规范体系中。

针对报告报送的流程，还需要考虑报告上报频率、周期和时间节点的衔接。排污许可执行报告，根据企业所属管理类别的不同，需要上报年报及季报(或月报)，而温室气体实际排放报告大都是每年报送一次，可以采用年报进行对接，并将上报时间调整一致，方便企业执行。

3.3 建立与排污许可体系衔接的配套体系

建立BAT技术支撑体系。目前我国各行业污染防治可行技术体系中并未涵括温室气体减排的部分。建议对需要进行温室气体排放管控的行业出台针对性的BAT内容，对产生温室气体的环节，从能源利用效率及生产过程管理等角度提出最可以减少温室气体排放的措施及技术，并进行能源消耗量、二氧化碳排放量、设备运营成本等方面的对比分析。鉴于目前建立的全国碳排放市场，第一阶段只涵盖了石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八个行业。因此可以优先对这些行业的BAT开展研究。

建立碳排放管理名录。建议针对温室气体排放出台对应的管控名录，确定纳入管理的温室气体种类、行业范围以及重点排放单位界定条件。由于温室气体管控的行业与排污许可管控行业存在部分不重合的地方，而且重点排放单位的确定条件与《固定污染源排污许可分类管理名录》的划分方式并不相同，若将温室气体纳入现行的排污许可体系，沿用排污许可分类管理名录并不方便，可以考虑重新针对温室气体出台名录。

逐步整合核算技术体系。温室气体与排污许可两个系统目前对于实际排放量的核算方法有较大区别，温室气体一般是采取系数和物料参数(如燃料的二氧化碳排放因子、燃料活动水平、发热值等)进行核算，而排污许可主要采取实测法、物料衡算法和产排污系数法等[9]。核算技术体系的整合有利于两者进行协同管理，建议可对温室气体核算方法开展研究，考虑逐步整合核算技术文件，按照优先顺序采用自动监测、手工监测、物料衡算、系数法统一核算常规污染物和温室气体实际排放量。

纳入排污许可信息管理平台。建议将排污许可管理信息平台作为重点排放单位碳排放数据报送系统，并与碳排放权注册登记系统和碳排放权交易系统进行衔接，数据共享。一方面可以免去重新设计建设报送系统的人力物力，加快温室气体管理进程；另一方面依托平台已有的数据信息，大部分进行碳排放管理的企业只需再补充部分信息即可，免去多次填报的负担。同时建议平台尝试研究初步的电子核查功能，对实际排放数据进行初审，并为进行后续核查的管理部门或有资质的第三方提供数据。