社会治理视角下民事执行的社会化路径

何依洲 杜崇

摘 要： 民事执行难本质上是一个社会问题，不能单纯依靠法院力量予以解决。治理民事执行难应基于共建共治共享的社会治理理念探索执行社会化的路径。探索民事执行社会化应确立以债权人为中心的理念，允许债权人将执行权让渡给民间主体或者经由国家机关授权给民间主体。实现执行社会化应当对民间执行主体的资格、职能范围、监督方式进行合理规制，以防止执行权的滥用。

关键词： 民事执行;社会治理;执行社会化;执行权;执行难

中图分类号：D925.1 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2020.03.09

欢迎按以下方式引用：何依洲，杜崇.社会治理视角下民事执行的社会化路径[J].克拉玛依学刊，2020（3）59-65.

一、引言

自2016年3月13日最高人民法院院长周强在第十二届全国人民代表大会第四次全体会议上承诺“用两到三年时间基本解决执行难问题”以来，解决民事执行难成为我国人民法院工作的重中之重。而“执行难本质上是一个社会问题，需要依靠社会多方合力共治方能予以解决”，[1]因此不大可能单纯依靠人民法院的力量完全予以解决。2019年6月11日，最高人民法院发布《人民法院执行工作纲要（2019-2023）》，指出“进一步推进综合治理执行难工作格局制度化机制化，把执行工作纳入国家治理体系和治理能力现代化总体框架，从源头综合治理执行难”。执行工作上升到一个新高度，治理执行难已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。这为解决执行难打开了新思路，即从“共建共治共享”的社会治理层面考量，探索建立解决执行难的长效机制。在此背景下，执行社会化理念由内而发，自然生成，成为国内民事执行理论研究的新方向;域外民事执行社会化的实践也开始引起国内学者的关注。

其实，我国司法实践早已出现了“执行社会化”现象。以民事执行拍卖制度为例，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第46条规定：“人民法院对查封、扣押的被执行人财产进行变价时，应当委托拍卖机构进行。财产无法委托拍卖、不适于拍卖或当事人双方同意不需要拍卖的，人民法院可以交由有关单位变卖或自行组织变卖”。我国法律承认法院委托拍卖就意味着部分执行权可以由拍卖机构来实施，其法理基础是将司法拍卖权分解为多个分支性权力系统，其中包括司法拍卖决定权、司法拍卖实施权、监督权等，[2]民间拍卖机构履行司法拍卖实施权。除此之外，财产信息查控、扣押、冻结、文书送达等具体事务也开始交由民间主体实施。毋庸置疑，这些“执行社会化”现象来自于司法实践的切实需要，但国内关于民事执行社会化的理论研究成果尚不多见，民事执行社会化理论仍处于初探阶段，①民事執行社会化的理论基础及其界限尚有疑问，亟待探讨。藉此，笔者拟依托现有资料，从社会治理的视角探究民事执行社会化的理论内涵与功能，建构民事执行社会化的理论基础，为我国民事执行社会化的制度安排提供参考。

二、社会治理视角下执行社会化的内涵与功能

（一）执行社会化的内涵

实现国家治理体系和治理能力的现代化，公权力机关、民间主体在社会协同治理范式的系统中都发挥着举足轻重的作用，两者缺一不可。当前人民法院执行局作为国家专门的民事执行机关，很大程度垄断着整个民事执行工作，民间主体参与民事执行工作的程度较低，产生了诸如“消极执行”的难题。笔者认为主要成因有：第一，我国法院执行人员因垄断执行体制下存在的无外部竞争、考核指标抽象、奖励制度不够量化、薪酬制度不合理等问题，很容易出现职业倦怠现象;[3]第二，法院执行人员期待的不仅仅是薪酬，其指向性往往是多元化的，包括政治意图、职位提升等，单一的激励方式，难以满足执行人员多元化的价值追求;[4]第三，我国法院执行人员属于公务员，法院属于公权力机关，执行工作难以随着市场变化调整相应的执行机制，导致执行不力。如果由民间主体参与执行工作则不会有这些因素的妨碍，将在很大程度上避免执行难问题。若能发挥公权力机关与各种民间主体的多元作用、凸显合法权力来源的多样性，实现民事执行社会化改革，就能在社会协同治理范式下，完成执行领域治理体系和治理能力的现代化。

“共建共治共享”社会治理理念下民事执行的社会化即形成社会多方共建执行机制、共治执行难题的基本执行格局。在社会治理视角下，推进民事执行社会化改革实际上就是打破法院对执行工作的垄断，扩大民间主体参与执行工作的范围，从而实现法院与民间主体在执行领域的协同联动。这样一方面可以减轻法院的执行压力，另一方面可以防止国家强制执行权的滥用，提高执行工作的效率，切实解决执行难问题。

（二）执行社会化的功能

1.促进社会多方共建执行机制。一般来说，“不同种类的执行案件，其对抗性所表征出的形式和强度其实是有所区别的”，多种执行情境理应配置多元的执行方式，应当“通过对执行案件精细化管理，分门别类地制定与案件属性与特征相宜的执行性策略”。[1]根据2019年4月21日最高人民法院《关于研究处理对解决执行难工作情况报告审议意见的报告》，最高人民法院已经开始着手健全执行联动机制、发挥律师作用等，努力形成综合治理执行难的工作格局。执行社会化在打破公权力机关垄断执行工作后，会在一定范围内形成公权力机关与民间主体的协同联动乃至竞争互补，促进社会多方共建执行机制。

2.促进社会多方共治解决执行难题。2018年10月24日，最高人民法院《关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》指出，“执行难成因复杂，是各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现”。具体而言，执行难的主要外部原因是我国执行依据复杂多样。“按照我国法律规定，人民法院不仅负责执行民事、行政、刑事附带民事判决、裁定、调解书等法院自身作出的生效法律文书，还负责依法执行仲裁裁决、部分行政决定、公证债权文书、司法确认的人民调解协议书、境外法院的民商事判决、境外仲裁机构的裁决等生效法律文书”;而且这些生效的法律文书所确认标的的性质复杂多样，种类繁多，除了金钱给付执行外，还有行为给付执行等。在此情形下，多种经济社会矛盾充斥到人民法院的执行工作中。财产关系的复杂性决定了民事执行权的实施不仅需要法院的强制执行力，还需要其他主体的协助。执行难本质上是一个社会问题，社会问题应当由多方共同治理。与多元化纠纷解决机制的确立类似，执行工作也需要确立多元化的执行理念，即执行社会化理念，切实解决多样的执行难题。

在市场经济背景下，民间主体具有趋利性，对商业利益的追求促使其具有主动积极推进执行程序进程的可能。故而民间主体具有不同于公权力机关的主动性、灵活性，能够根据社会需求开发出各种“执行产品”，这样一方面可以提高执行工作的效率，化解执行难题，另一方面使民间主体将经营市场开拓进执行领域，创造出更大的价值。而且，民间主体的“执行产品”也会对公权力机关的执行工作产生积极影响。

三、社会治理视角下执行社会化的理论基础

（一）执行社会化的本质及主体属性

执行社会化本质上是执行权力的社会化，即让社会主体享有一定范围的执行权。那么，社会主体如何享有执行权，执行权由何而来便是首先需要解决的问题。

根据社会契约论，人民将自己的权力让渡给国家，国家便具有了权力。因此执行权原本属于债权人，只是为了防止过度自力救济导致社会陷入“战争状态”，才要求债权人将执行权交由国家统一行使。虽然“基于权利救济的实效性与公正性的考虑，争议的真正解决就必须借助国家及其强制力”，[5]但国家强制力并非具有排除自力救济的绝对力量。在权利救济的实效性和公正性能够通过自力救济、社会救济等非强制力救济保障时，当事人便不需要依靠国家权力。债权人向法院申请执行，实际上是将本该属于自己的执行权让渡由法院行使，债权人也完全可以将执行权让渡给具有资质的民间主体行使。民事执行权是以债权人为中心的权力，从债权中产生，经执行依据确认。故而，这一权力既可以由债权人让渡给民间主体行使，也可以由债权人让渡给国家后由国家委托民间主体行使。因此，将执行权交由民间主体行使的执行社会化有正当法理依据。

当然，并不是所有的民间主体都可以被赋予执行权，行使执行权的主体必须具有开展民事执行工作的专门属性。民间主体能够开展执行工作即意味着债权人或国家将民事强制执行的部分权力赋予民间主体。因此，民间执行主体资格取得应当具有较高门槛。

域外国家或地区形成的民间执行主体都有较高的资质要求。在英国，执行员可分为以下几种：郡法院执行员、高等法院执行员、治安法院文职执行官、持证私人执行员、无证私人执行员。其中持证执行员是指取得从业资格证书的人员，其可以独立地实施执行措施;无证执行员主要就是指不能独立开展执行活动，必须在持证人员或是法院授权的“豁免人员”监督下才能实施执行措施;高等法院执行官是具有执业资格的法律职业人，其属于高等法院执行官协会，与律师类似，高等法院执行官也负有法定义务，受到职业道德准则的约束。[6]英国自1988年以来对民事执行进行改革，主要是对民事执行社会化中私人执行员的授权程序进行改革。英国私人执行员采取申请准入制，满足相应条件的申请人即可成为私人执行员。[7]在法国，针对动产、银行账户、债权等其他财产权利的民事执行一概由社会化的司法执达员负责。[8]司法执达员是唯一有权执行司法文书和其他执行依据的人员，也是唯一有资格送达判决与其他司法文书的人员。法国司法执达员属于自由职业人员，没有公务员身份。因此，债权人将执行根据交给执达员即推定对司法執达员的委托。但是两者并非纯粹的委托合同关系，根据其《民事执行程序法典》规定，司法执达员对债务人提供协助被视为是法定义务。[6]因此，法国执达员的执行行为既体现了与债权人之间的委托关系——私法关系，也体现了代表国家履行公共职能的公法关系。20世纪80年代，加拿大不列颠哥伦比亚省为了缩减政府开支，决定对民事强制执行业务进行社会化改革。该省修改了《法警法》，规定民间的商业法警可以执行法院的一般生效裁判。商业法警必须通过统一的考试，获得司法厅颁发的资格证书后方可执业，该法警还必须从属于民间法警公司。

结合域外经验，笔者认为被赋予执行权的民间主体必须具备以下条件：第一，民间执行主体必须是致力于开展执行工作的专门机构或个人，具备民事执行的专业知识和技能;第二，该执行机构或个人必须经国家专门机关授予执行资质后才能开展执行工作，国家专门机关对其有准入监督权，以谋求实施执行措施的正当性，而不能将民事执行权随意赋予民间主体;[9]第三，在具体案件中，执行机构不能主动介入执行，必须获得债权人或国家机关的委托。

（二）执行社会化的权力界限

有权力就必有其界限，民事执行权被让渡给民间主体行使，其行使界限则是我国民事执行社会化的核心问题。除了依据主体属性对民间执行主体进行规制外，还必须讨论采用何种方式优化执行权的微观配置，从而在权力层面限制民间执行主体的权力，防止其权力过大损害当事人的合法权利。

不管是自力救济还是公力救济，民事执行的基本目的是最大限度地尽快实现生效裁判确定的民事权利。但是，由于民事执行涉及债务人的财产、住所、人身自由和人格尊严，如果没有法律的规制，这种执行权就会有失控的风险，从而危及债务人的基本人权，所以，民事执行法的首要目的是对执行权的行使进行规制。[10]因此，民事执行权的主体为谁并非问题的关键，如何防止执行权滥用才是关键。如果将执行权赋予或委托于民间主体，再通过有效的制度确保权力不被滥用，这与国家机关行使执行权的实质效果是一致的。如若民间主体对行使民事执行权具备专业标准，遵从高标准的职业准则、为社会提供同样或者更高水平的服务效率和质量，那么民间主体行使执行权自然具有正当性。

学者们就执行权配置问题提出三种不同方案，即“全面外分”“深化内分”“深化内分，适当外分”。以债权人为中心，笔者赞同“深化内分，适当外分”的方案。[11]在民事执行社会化的趋势下，执行权不宜再分配给行政机关等公权力机关，也不宜再让公务员担任执行员。执行社会化应当在既有执行体制下进行社会化改革，将适宜由民间主体实施的执行工作外分给民间主体。按照国内通说，民事执行权包括执行裁判权和执行实施权，其中，执行实施权又分为执行命令权和实施事务权。②执行裁判权解决在执行活动中的纠纷，要求执行机关处于中立者地位，对纠纷进行公正审理;执行实施权则以实现确定债权为目标，执行机关不再处于中立者地位，而是运用强制力要求债务人履行债务。其中作出查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、以物抵债、分配等裁定的权力，为执行命令权;具体实施该命令的权力，为实施事务权。[12]按照审执分离的基本原则，判断性权力和实施性权力应当交由不同的部门行使。执行裁判权和执行命令权都属于具有司法性质的判断权，需要最低限度的程序保障，不宜交由民间主体行使。而实施事务权则是对执行裁判权和执行命令权的具体落实，不涉及司法判断的问题，可以交由民间主体行使。执行裁判权和执行命令权专属于法院，有监督民间主体行使实施事务权的作用。因此，执行社会化是实施事务权范围内的社会化。执行裁判权、命令权、监督权仍属于法院，执行社会化不会打破法院执行的权威地位。前文述及我国已出现的执行社会化现象其实都是法院将实施事务权交由民间主体行使的表现。

但判断性权力和实施性权力不可能完全分离，再简单的执行案件，也需要形式化的判断。[13]因此，在我国倡导审执分离的执行改革大背景下，也不能完全切断两者间的关系，还应注重两者间的协作。就判断性权力而言，其毋庸置疑应由国家司法机关行使。但是，在具体执行过程中，也不排除民间执行主体对于具体执行案件作出事实判断的可能，如执行文书送达与否等事实问题。一旦执行程序中涉及法律价值判断时，应交由司法机关行使。民间执行主体在实施具体执行行为时，应当享有对具体执行案件作出事实判断的权力，其符合执行实施过程的连续性特点，符合降低执行程序的运行成本的要求。

四、社会治理视角下执行社会化的制度安排

执行权配置改革的历史是开放的，但也许“道路通向市场”。[8]探索适合我国的民事执行社会化制度，需要确定执行主体资格、权力界限、执行监督和保障等问题。

（一）执行社会化主体资格的确定方式

以英国、法国、加拿大等国家的执行社会化制度为参考，为了保证民间执行主体执行的权威性和准确性，我国应该要求民间执行主体具备一定的法律基础和知识储备，具有较强的专业性。具体而言，我国可以尝试建立类似于律师行业的私人执行员模式（执行律师），各个民间执行主体的执行员资格应当在通过国家的资格认证考试后统一授予，考试内容应当集中在民事法律基本概念、原则和民事执行制度等方面;再由司法行政机关将通过考试的执行员纳入执行员名册，以供申请执行人选择。另外，按照行政区划建立相应的执行员行业协会，管理相关的执行员事务，例如对执行员进行定期评价、处理对执行员提出的异议和处分等问题，其职能可以类比律师协会。执行员开展工作必须依托执行事务所，这种事务所类似于律师事务所，负责执行员的日常工作的管理和监督。

在具体案件中，债权人与执行员、执行事务所签订委托执行合同将执行权委托给执行员、执行事务所行使，或者债权人向法院申请执行后法院将执行权授予执行员、执行事务所行使。

（二）执行社会化主体权力的配置方式

我国各地法院的执行机构设置纷繁复杂，如深圳中院在执行局下设执行裁决处、监督处、实施处;长沙中院执行裁决庭独立于执行局，负责行使执行裁决权，执行局下设执行工作庭和综合办公室;[14]绍兴中院在执行局下设执行工作部、执行裁决处以及综合事务办公室;[15]昆明中院在执行局下设执行裁决庭、执行处和综合处。[16]虽然各地法院对执行权的权能划分方式不同，但在本质上执行权仍然由裁决权和实施权两部分构成。既然裁决权只能由司法机关行使，因此民间执行主体的权能就只能是执行实施权。根据前文的分析，民间执行主体应主要在实施事务权范围内开展执行工作，这样也就是将法院中负责具体实施执行事务的职能赋予民间执行主体行使。民间执行主体在实施事务权范围内可以自由决定实施何种执行措施，如此才能发挥民事执行社会化的效率性、经济性、灵活性。但是民间执行主体应当遵守执行合法原则、执行标的有限原则、兼顾被执行人利益原则、强制执行与说服教育相结合原则等基本执行要求。我国法院具体执行步骤主要有：立案、分案、初步核查财产、移送承办人、执行通知书送达、具体案件强制措施、结案等。其中实施事务权主要是财产核查、文书送达、实施强制措施等。将这些事务的实施权赋予民间执行主体，并不影响国家司法权力，只是借助民间力量完成民事执行的最后一步而已。[17]

为了防止民间执行主体滥用执行权，针对财产核查、文书送达、实施强制措施等事项，民间执行主体必须设置好既定执行方案报公权力机关审批，未经批准不得应用。债权人可以在经批准的既定执行方案内选择适于本案的执行方式。

另外，民间执行主体的收费标准也应适当加以规制，否则会不利于市场化发展，也有可能损害当事人的利益。例如英国采用的即是按照执行结果收费的制度，其优越之处在于可以提高执行员的积极性;劣势在于也可能促使执行员采取不正当的执行行为。我们需要寻找两者间的平衡点，民间执行主体的收费可以按照执行结果收费，但应当事先由法院或其他第三方进行评估，根据被执行人的现实条件设置合理的执行收费标准。

（三）执行社会化主体行为的监督方式

有权力就要有监督。民间主体行使权力必然应当受到监督。英国执行员监管制度即根据执行员的类别设置不同的监管部门。郡法院执行员由法院事务管理局的法院经理监督;高等法院执行官由执行官协会监督;私人执行员由其所在的单位或者委托单位监督。

据此，我国民事执行社会化的监管制度可作如下安排：第一，内部监管。由执行员所属的行业协会监管，可以对执行员进行投诉，由执行员行业协会进行调查后，决定是否对该执行员进行处罚，如果要对该执行员课以除名的处罚应当及时通知授予该执行员资格证书的机构;第二，外部监督。对执行员的执行行为存在异议的，也可以向司法行政机关提出异议，由司法行政机关进行审查处理;第三，事后救济。执行员对执行债权人或债务人的合法权益进行侵犯时应当如何救济？参照法国的执达员制度，对其违法乱纪行为的规制，笔者认为如果承认债权人与执行员之间的私法关系，则债权人可以依据委托合同向法院起诉执行员;如果不承认债权人与执行员之间的私法关系或者执行员并非违反委托合同而使執行工作受阻，可以向其所属执行事务所或者所管辖的司法行政机关投诉，由执行事务所和司法行政机关进行调查后作出处理。

五、结语

作为社会治理主体，民间执行主体的公信力是民事执行社会化的关键。国家可通过规范其行为、健全市场运行环境，提高民间执行主体自身的竞争力，明确其社会责任，以激励其主动完成社会协同行为。明确民间执行主体的合法地位、罗列执行员具体实施措施清单和收费清单等都是保障民间执行主体行使实施事务权行稳致远的必要举措。

注释：

①目前可见公开发表的有关民事执行社会化的成果有邓蔚：《执行社会化理念的确立及展开》，载《求索》2019年第4期;邓蔚：《解决执行难的执行社会化路径探析（英文）》，载《China Legal Science》2019年第5期;王柏东、张守国、杨明月：《本位回归：执行辅助事务社会化的基础与路径》，载《合肥工业大学学报（社会科学版） 》2019年第5期等。另最高人民法院2018年度执行研究课题《解决执行难的社会化路径研究》（ZGFYZXKT201804A），由西南政法大学王学辉教授主持开展，该课题要求发表论文3篇、汇报对策建议若干。

②《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第 1 条规定，执行权是人民法院依法采取各类执行措施以及对执行异议、复议、申诉等事项进行审查的权力，包括执行实施权和执行审查权。执行审查权即学理所谓执行裁决权。江必新法官、童兆洪法官、肖建国教授、宋朝武教授、黄忠顺教授等均将执行命令权、实施事务权作为执行实施权的下位权力。

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