《货殖列传序》对当代公共政策系统功能优化的启示

何伟峰

〔内容提要〕 《货殖列传序》是司马迁经济思想的集中体现，也蕴含了一些政策思想主张，本文主要分析该篇章中蕴含的公共政策思想，并结合公共政策系统的功能，为优化当代公共政策提出建议。

〔关键词〕 《货殖列传序》 经济思想 公共政策

《货殖列传序》是西汉史学家司马迁创作的一篇文言文，出自《史记》卷一百二十九、列传第六十九，是专门记叙从事“货殖”活动的杰出人物的类传，文章反映了司马迁经济思想和物质观，从不同地域环境分析各类商品流动，阐发了一种朴素的市场经济观念，充满了国家不干预、以经济利益诱导市场的思想，也体现了重农抑商等政策思想。对当今优化和完善公共政策系统，推动公共政策制定更加合理、更加科学具有重要的理论和实践价值。

一、《货殖列传序》中折射出的公共政策思想

（一）肯定了公共政策的基本功能

不同的政策在不同的时间，发挥着程度不等的功能。从整体上说，社会的公共政策系统对社会的存在、运行和发展起着引导、协调、控制、分配的作用。《货殖列传序》中从“于是太公劝其女功，极技巧，通鱼盐，则人物归之，繦至而辐凑。”到“其后齐中衰，管子修之，设轻重九府，则桓公以霸，九合诸侯，一匡天下”，这其中太公和管子都制定了一定的政策通过发挥了强制和引导的作用，在此过程中实现了功能的调控，通过经济活动也实现了分配交换等，从而达到富强的目标，这也体现了政策功能之间的相互作用。因此，在对政策功能的一些具体属性进行考察以后，还需要从宏观的社会运行和发展的角度考察公共政策系统对社会生活的存在和运行所起的作用。一方面要知道政策的具体功能属性，另一方面要从微观到宏观，再从微观层面上升到宏观层面，从全局上把握住公共政策的基本功能，进一步加深对政策功能具体属性的理解。

（二）揭示了行为主体的利益倾向性

《货殖列传序》中描述“天下熙熙，皆为利来;天下攘攘，皆為利往。”这句引语指出了一切社会活动具有的经济目的，即“为利”，上至王候，下至百姓，皆“患穷”，是遍及人类的通病。人心贪求富贵，当富贵者还要众求更大的财富时，体现了不同行为主体的逐利性，市场经济中的各个利益主体，都是为了自身的利益在运行，这也是不可改变的事实。在亚当·斯密的《国富论》中有这样一段描述“我们的晚餐不是得自屠夫、酿酒商人，或面包师傅的仁总之心，而是因为他们对自己的利益特别关注。我们认为他们给我们供应，并非行善，而是为了他们的自利。”不同的人在不同时间不同国度提出了类似的观点，但是司马迁的观点比西方早了一千多年，后来布坎南提出“经济人”假设，指出政府的经济行为是一种政治过程，是权力的体现，将政府也看成是追求各种活动利益最大化。由此，在整个公共政策系统中所有行为主体都是为追求自身利益最大化而进行一系列活动，在利益纷争下不同群体可能就会产生利益冲突。应该如何去处理，原则是什么，司马迁又给我们提出了另一个观点，即“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”司马迁将政策划分为五等，最好的是“因之”，最坏的是与民争利：因，即顺，顺应自然与天赋的人性，头两等政策即因势利导，自然而然。

（三）倡导经济自由反对人为干涉的政策

故待农而食之，虞而出之，工而成之，商而通之。此宁有政教发征期会哉？人各任其能，竭其力，以得所欲。在他看来人们依赖农民耕种来供给他们食物，虞人开出木材来（供给他们使用），工匠做成器皿来（供他们的所需），商人输通这些财物（供他们选购）。这哪里是因为国家颁布了政令来要求才做到的呢？人们各自以自己的才能来行事，竭尽自己的力量，以此来满足自己的欲望。因此，物品价格低廉，商人就会把商品销售到可以贵卖的地方;物品价格昂贵，商人就会从价格低廉的地方运来销售。这也是市场的一般规律所在，由于商品、价格、需求之间的关系，商人逐利的本性促使他选择市场，追求利润最大化，从而实现资源的自由流通，这并不是国家颁布一些政令就能解决的，而是市场在资源配置中的作用，消费者、生产者和要素所有者有充分的自由选择权，他们从各自的经济利益出发，分散的、个别的进行着经济决策，并且通过市场交换和市场竞争达到他们的目的，根据情况调整自己的行为方式。

二、根据《货殖列传序》中体现的思想优化当前政策系统功能

（一）结合实际，使政策让利于民

司马迁言“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”与民争利在他看来是最不明智的策略，结合当前我们的现实情况，不合理的利益分配情况依然存在，当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在公共政策制定过程中应该坚持以人为中心的政策价值导向，而全心全意为人民服务一切为了人民也是我党的出发点和立足点。具体到措施上，不仅需要提高劳动报酬水平，提高个税起点、完善收入分配制度。

当前，我们正在打“脱贫攻坚”战，“攻坚拔寨”是对收入不平衡调节收入分配的重要手段，伴随着脱贫攻坚的步伐，很多地方也同步进行了土地产权制度改革，但在实际的改革试点中，由于各方利益的博弈，有些农民截至目前，没有实质性的收益或改变，而部分农民尤其是纯农户的利益一定程度受损，国家的预期目标未得到有效实现，这也引发我们的思考，要通过合理的政策评估，保障政策执行的畅通，避免“政策不出中南海”现象出现，使政策不变形、不走样的踏踏实实落实，将让利于民落到实处。

（二）多元理性，确保社会行为主体规范

现实社会中，无论是个人还是群体和组织，都有不同的利益要求，从而会产生出不同的行为，并形成不同类型的社会秩序。一定的社会秩序直接或间接地影响着社会资源在时间和空间上的配置，从而影响着社会发展的方向、速度。这些反过来又最终决定着个人、群体和组织的现实利益。在社会行为方式、社会秩序、社会资源配置与社会发展之间存在一个环环相因的链条。处在链条开端的是社会行为主体的行为方式。因此，确保社会行为主体有合理的行为，是确保社会有合理的秩序、合理的资源配置和合理的社会发展的关键。

要规范不同的行为主体，就要发挥好政府管制性功能、引导性功能等统一。一方面通过政策的有关条文突出正激励的原则，增加这种行为重复出现的频率，从而减少其反向行为，如对于在市场经济活动中诚实守信的企业予以物质或精神方面的奖励;另一方面要制定和完善相关管制方面的政策，如对一些污染企业、销售假冒伪劣产品的企业必须从严处罚;我们身边的食品安全问题、天猫旗舰店销售假冒伪劣产品等是经济人逐利的表现，但是否与我们执法不严、监管不力存在某些相关性呢？在中国香港几乎没有人敢销售假冒伪劣的产品，因为一个处罚能让参与者倾家荡产，这引人深思。对某些主体而言，我们的政策还是有不健全、不理性的地方;应该在多元理性引导切合实际的制定公共政策，确保社会行为主体的合理性。

（三）有进有退，尊重市场经济客观规律

市场经济条件下，如《货殖列传序》所描述的“若水之趋下，日夜无休时，不召而自来”。就是强调不能过分干涉，当然在计划经济体制时代，我国社会资源的配置主要是通过政府进行的，政府兼具政治和经济的双重职能，高度集中的计划经济的结果造成了政企不分、效率低下。

市场经济要求政治和经济是相分离的，政府只管该管的事情，经济生活由市场进行调节。要打破政府全能主义的权力结构，废除政府的过分干预，有进有退、进退有度，从宏观方面进行总体把控，将微观经济活动从政府的控制下解放出来，交由市场去调节。这是市场经济下“有限政府”。

市场不是万能的，“市场失灵”产生的竞争失效、公共产品问题、外部性问题、信息的不完全或者失业或者收入分配问题及难以克服的经济问题产生时，必须需要政府在资源配置、收入分配、经济稳定方面采取制定相应政策。如在1929—1933年的经济危机爆发，是在亚当·斯密自由资本主义思想影响下，发展到一定程度市场供求不平衡，出现了所谓的“过剩”，造成的大萧条，实际本质是市场的失灵，当时的美国总统罗斯福采取了新政，“以工代赈”其核心是通过政府财政支出带动了市场的复苏，这是在“市场失灵”的情况下采取国家干预资本主义成功“救活”了市场，而后的几十年资本主义国家进入经济发展的黄金期;由于凯恩斯主义的引导性，国家干预程度加强，19世纪70年代资本主義国家发展出现经济停滞、通货膨胀的现象，此时西方各国采取不同措施，纷纷进行政府革新，实质是减少政府干预，向市场回归。由此可见，要想市场经济的健康发展，必须有进有退，有所为有所不为，尊重市场经济的客观规律。如果政府不尊重市场经济的客观规律，过分地干预市场，会否定市场经济本身，如果放任自由，也不利于市场经济的健康有序发展。

（四）求真务实，使政策适应环境

公共政策如果离开了特定环境，人们就无法对公共政策的制定进行分析和研究，政策诉求产生于环境，并且从环境输入政治系统，环境条件也制约着决策者的行动，因此二者是辩证统一的关系。

由于地理环境、经济环境、政治传统与政治文化、社会变迁、国际环境等因素都影响政策制定和执行，这决定了公共政策要对环境适应。如果公共政策与政策环境存在冲突和对立，这样的政策基本会走向失败，如目前有些地方政策喜欢搞“一刀切”，曾经就有些地方的“殡葬改革”“一刀切”未能考虑有些地区的地理情况、人的观念等政策环境，导致政策落实阻力大，群众意见大。

政策之间是互有影响的，正如司马迁引用了“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”他肯定了“礼生于有而废于无”，这是物质文明与精神文明相关性的体现，也从侧面反映出经济政策的制定影响到经济发展，也会影响到文化方面的发展，从而影响到文化政策。

总之，政策环境是不断变化的，这必然要求公共政策的变化，要考虑政策的复杂性、多样性、差异性、动态性、层次性和整体性。准确认识与把握公共政策环境，制定科学合理的政策。

三、结语

《货殖列传序》体现了司马迁的经济观点，对当今公共政策职能优化有借鉴作用，我们要优化政策系统，考虑到不同主体、客体、环境等相互关系，关键是逐步改变传统科层制的束缚。建设高效政府、服务型政府的同时，重视对政策科学制定、过程优化、政策评估，运用好政策分析工具，让公共政策发挥应有的作用。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）

责任编辑：梁 欣