国家中心城市建设背景下郑州市行政区划优化研究*

赵 彪 王开泳

导语

我国已经进入以城市型社会为主体的时代，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，科学合理的城市发展格局对于促进城市化高质量发展具有重要的战略意义。作为城市和区域发展的空间基础，行政区划空间布局优化是推动优势互补高质量发展区域经济布局形成过程中无法回避的现实问题。当前，我国城市群发展还未突破传统的制度性障碍，单体城市行政区划设置管理与城市群整体规划管理面临挑战，具有中国本土特色的城市群关系难以形成，行政区划制约了城市群结构优化。中国的现代化过程能否持续、深化，并顺利完成，取决于是否对行政区划制度进行根本改革[1-4]。国家中心城市是国家城市体系中综合实力最强的“塔尖城市”，在城市群网络体系中发挥着核心控制作用，加强对国家中心城市行政区划改革工作的研究，是提升中心城市和城市群综合承载与资源优化配置能力的重要环节。

1 郑州行政区划变迁的历史脉络及其基本逻辑

在经济全球化和区域一体化快速发展的时代，历史上困扰河南发展的自然灾害（水灾、旱灾、蝗灾）和战争等问题已不复存在，区域经济发展过程中效率与公平问题开始受到越来越多的关注，河南以及中部地区正面临着难得的历史性机遇，郑州作为河南省省会，也面临着自夏、商、周之后的新一轮黄金发展期。

郑州是华夏文明的重要发祥地，拥有8 000年的裴李岗文化、6 000年的大河村文化以及5 000年的黄帝文化，历史上夏、商、管、郑、韩都曾建都于此。郑州商城遗址是迄今发现的商代早期都城中规模最大、年代最早的都城，引起学术界极大关注，邹衡认为它是“迄今发现，有史可查‘历史之最’的商代中央政权所在的国都，所以也可以这么说：中国文明是从郑州开始的”，李维明认为“如今探讨夏文化，它的‘立身之本’就是郑州商城”[5-6]。但历史的发展也曾一度使郑州的地位大大衰落，其地位最低时期甚至还不及一个县级行政单位[7]。近代以来，尤其是十八大以来，郑州在全省乃至全国的地位持续提升，1954年河南省省会由开封迁往郑州，2013年批准设立郑州航空港经济综合试验区（郑州航空港区），2017年国家支持郑州建设国家中心城市，2019年郑州成为全国唯一的空港型物流枢纽。在经历了长期的沉寂之后，郑州正在迎来新的黄金发展期。纵观郑州的城市发展史可以发现，自郡县制实行以来，交通方式的变革对该区域行政区划设置始终具有深远的影响。

以传统水运为主导的荥阳时代（秦汉至魏晋南北朝）。郑州荥阳桃花峪是黄河中下游的分界线，战国时期魏国修建鸿沟，沟通了黄河、济水、淮河三大水系，“荥阳下引河东南为鸿沟，以通宋、郑、陈、蔡、曹、卫、与济、汝、淮、泗会”[8]，使得该区域水系可西达长安（今西安），东经开封转至江淮，从先秦、汉魏至唐宋的1 400多年间，一直是中国水运交通的总枢纽[9]。秦汉时期，郑州地区分属三川郡（公元前205年改为河南郡）和颍川郡，其中三川郡是秦人东进以后所设立的第一个郡，其郡治在荥阳，是秦控制东方广大地区的战略桥头堡[10]，著名的“楚河汉界”典故就发生在荥阳。魏晋南北朝时期，设置荥阳郡，除登封和巩义外，今郑州所属区域均归荥阳郡管辖，荥阳正式成为郑州地区的政治经济中心。然而，由于黄河频繁决口、战争等因素，导致荥泽淤塞，荥泽淤平所产生的水环境问题在一定程度上加速了鸿沟运河体系的瓦解[11]，荥阳也开始逐渐走向衰落。

以驿路交通为主导的管城时代隋唐至明清。隋唐时期，由于关中地区人地矛盾日益突出以及经济重心南移等因素的影响，加强黄河与淮河之间的联系变得尤为迫切，由此开凿了连通黄淮水系的大运河——通济渠（即汴河），汴州（开封）因位处黄河与汴河交汇处，有漕运之便，地位日益重要，成为南北交通的转运中心[9]。首都对南方的依赖也越来越大，江南的田赋一度达到全国田赋总数的9/10[12]，为解决漕粮运输问题，唐朝裴耀卿、刘晏等人采取设立粮仓、建造适应运河各段的特殊船只进行转运等方式提升运输效率，“而管城位于通济渠东西段之交，恰为中转之站，遂成为民间物资交流的中心地”[13]。郑州管城驿在唐宋时期是联结四京，即长安（今西安）—洛（今洛阳）—汴（今开封）—宋（今商丘）交通要道上的重要驿站[9]，往来人员络绎不绝，有力推动了商业和手工业的发展。隋开皇十六年（公元596年），将州治自成皋（今荥阳市）移至管城。北宋末期，随着汴河淤塞以及政治中心的迁移，汴洛区域的水运体系愈益衰落，加之元代京杭大运河的修建，使得郑州在中国经济地理格局中的地位更加边缘化。与此同时，郑州的管辖面积和行政级别也在逐年下降，明清时期，更是长期作为属州（县级）归开封府管辖。

以铁路运输为主导的郑州时代（清末至2012年）。水运功能的失去使得开封从全国政治经济中心降为区域性中心城市，依托陆地交通进行资源和货物集散。然而，由于开封土地多沙贫瘠，“所能集散输出的各种商品中，除花生外，其他农副产品的产量都很小，商品结构单一”[14]。然而，随着京汉铁路和陇海铁路的开通，郑州的商业贸易却得到了快速发展，“至1935年，其商业同业公会数目已居全省第一”[14]，又由于接近棉花产地，使得在郑州设厂可有效降低运输成本，为棉纺工业发展提供了明显的成本优势。因此，新中国成立初期，郑州被确定为全国六大棉纺基地之一，并在此基础上推动了纺织机械、服装、印染等关联产业的发展，郑州市也在1932年设置行政专署，1954年升格为河南省省会。改革开放以来，特别是近年来郑州“米字型”高铁的逐步成型，郑州城市正由单中心向多中心发展，普通铁路促进了二七商圈的发展，而高速铁路则有力推动了郑东新区的发展。

以综合交通为主导的航空港区时代（2013年至今）。郑州在快速发展的过程中，虽然行政级别在逐步提升，但中心城区面积却长期没有改变，难以摆脱民国时期郑县的发展框架。在经济社会快速发展的过程中，由于发展空间不足，工业化和城市化发展滞后的问题日趋明显，郑东新区主要是金融、教育、商住等职能，仍未有效满足大工业发展所需的空间需求，直到2013年，郑州航空港经济综合实验区正式设立，才为郑州的转型升级提供了强大的空间支撑。郑州市依托航空港区，围绕“枢纽+口岸+物流+制造”，促进河南产业融入全球产业链、价值链和创新链，致力于打造国际交通枢纽门户、对外开放体系高地和参与国际合作高地。随着机场改扩建工程的完成、郑州高铁南站的建设、地铁网络的完善以及市域铁路、高速公路和公交体系的日益成熟，航空港区将成为引领中原经济区、郑州大都市区参与全球分工的重要引擎。2019年，郑州市经济总量是2013年的1.87倍，不到十年的时间，郑州经济规模几乎翻番，然而，近年来郑州市行政区划却未有变化。

综上可知，从商都、郑韩故都，到宋代京畿路重要的辅郡，再到新中国重要的工商业城市，郑州是一座受商业文明影响深远的城市，因此整座城市的发展史也随着交通物流环境的改变而不断起伏，城市的政治经济中心也从商城遗址到郑韩故城，再到荥阳故城和管城县，近年来又出现了向东和东南方向变化的趋势。该区域在历史上曾长期是国家的政治经济中心城市所在，更确切地说，当前的郑州是一座被火车“唤醒”的城市，整个城市正处于新一轮的发展上升期。

2 郑州行政区划设置的突出问题及其具体表现

近代以来，郑州经历了由直隶州改县、再改为地级市和省会的过程，行政区划多是体制层面的变动，除建国初期外，几乎没有进行市辖区空间规模的调整。而与此同时，郑州市辖区总人口却由1978年的125.6万增至2018年的522.5万，建成区面积占市辖区面积的比重接近50%，全市经济总量也已突破10 000亿元，常住人口突破1 000万，行政区划长期稳定与城市化快速发展之间的矛盾日益突出。当前，郑州市行政区划明显存在着市辖区规模过小的问题，由此所产生的体制成本正在快速上升，已难以满足国家中心城市的建设需求。主要体现在三个方面：

2.1 增加企业生产成本，抑制工业化的正常发展

郑州作为人口大省，河南省的省会，存在着巨大的工业化和城市化发展需求，然而由于市辖区规模过小，在人口大规模增长的过程中，经济发展的集聚效应和规模效应难以正常发挥作用，不利于二三产业集聚和产业转型升级，进而影响工业化的正常发展（图1）。由于工业企业发展需要大量的建设用地，与商业和房地产企业相比，工业企业对地价的变动更加敏感，随着人口的快速集中，商业和住宅用地开始大量增加，进而对工业发展产生明显的挤出效应。具体表现为：一是工资水平低，就近城市化难以推进。由于企业发展成本高，导致就业机会减少、工资水平较低，使得大量人口外出就业，许多公司在郑州长期挖掘不到人才，相关产业难以做大做强，产生了许多社会问题。据招聘平台智联招聘发布的《2019年秋季中国雇主需求与白领人才供给报告》显示，郑州市平均薪资水平在全国仅排第29名，明显处于较低水平。二是税源范围收窄，城市对房地产的依赖越来越高。由于工业企业发展成本较高，在影响就业的同时，对政府财政收入的影响也十分明显。据中房智库发布的数据，2017年郑州市房地产投资占固定资产投资的比重为44.35%，经济增长对房地产依赖程度高居全国第3。

图1 市辖区规模过小对城市化发展的影响机制图

2.2 抬高城市更新成本，影响城市化的健康发展

由于市辖区规模过小，不利于公共服务设施的科学布局，使得市辖区的人口和产业难以有序向外疏解。主要产生了以下问题：一是中心城区更新速度加快，城市改造成本相对较高。由于城市发展速度快且市辖区面积较小，使得城市规划很难适应快速增长的实践需求，进而导致基础设施等城市资本的改造周期急剧缩短，以及城市更新成本的大幅增加。如郑州市就出现了许多诸如“短命天桥”“短命公交站”“短命公厕”等问题。二是城郊结合部公共服务供给不足，城乡协同治理成本较高。由于市辖区规模过小，大量的人口和产业不得不向市辖区周边集聚，这些地区多是县或县级市下辖的乡镇，在公共服务、基础设施等方面与中心城区存在较大差异，由于乡镇存在权责不对等、机构编制不合理、财政分成比例低等问题，难以为相关人口和产业提供有效的公共服务供给（如教育、医疗、环保、供暖等），制约了人口城市化水平和城乡一体化水平的提升。如在郑州市辖区周边10 km范围内就存在着新郑市龙湖镇、荥阳市豫龙镇、荥阳市广武镇、巩义市米河镇、中牟县白沙镇等五个全国“千强镇”，由于行政体制的差异，这些乡镇在交通、环保、供暖、用水、城建规划等方面与中心城区都存在着较高的协同治理成本[15]。

2.3 提升行政管理成本，不利于城市治理效率的提升

由于中心城区发展空间不足，行政区划调整进程也较为缓慢，政府就不得不采取城中村改造、向外设置功能区等方式，为经济发展提供空间保障，城中村改造速度过快容易推高房租，提升居民生活成本，通过设置功能区的方式虽然在不同程度上满足了城市发展的现实需求，但也产生了许多新的问题。主要包括：一是造成了行政区划碎片化的问题。郑州市相继设立了郑东新区、郑州航空港区等功能区，管理体制叠床架屋，行政区被功能区所分割，增加了行政执法主体，不仅容易造成发展主体协调联动不足，空间开发分散无序等问题，还容易产生“三不管”地带，影响行政执法效能和城市整体发展效率的提升。如郑州航空港区厅级机构市管为主、省级辅助的“两级三层”行政架构存在着工作推进机制层级多、责任主体不突出、行政效率受限的问题[16]。二是不利于航空港区“产城融合”发展，郑州航空港区的发展目标是打造航空大都市，但现阶段仍以管委会的模式进行管理，以制造业发展为主，容易造成基本公共服务供给不足的问题，加之郑州航空港区距离郑州市辖区较远，中心城区的人口和服务业与航空港区的产业关联度较弱，使航空港区产业发展缺乏高质量的生产性和生活性服务业支撑，不利于城市化的高质量发展。

3 郑州行政区划优化的主要效应

郑州发展战略定位是国家的超级大城市、国家中心城市、中原地区城市群的领头羊，未来十多年要占河南省20%的人口、30%的GDP、40%的教育、卫生、文化等公共服务[17]。而当前郑州却面临着明显的市辖区规模过小的问题，已经对城市和区域经济社会发展产生了诸多不利影响，当前应着重破解城市发展空间不足等问题，推动行政区划优化调整。郑州行政区划优化是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想关于区域协调发展理念的重要举措，有利于“平衡南北方、协调东中西”，对于加快郑州大都市区建设、推动河南省工业化和城市化高质量发展、促进中部地区崛起具有重要的现实意义。具体主要体现在：

3.1 拓展国家中心城市发展空间，塑造区域协调发展新格局

当前，以中心城市为引领的城市群发展格局逐步显现，华东、华南、华北、西南以及中部的长江流域都已形成了强大中心城市带动的城市群，然而中部地区的黄河流域和西北地区的中心城市带动作用仍有待进一步提升，南北差距持续扩大，区域发展均衡协调发展的重要性日益凸显。郑州地处承东启西、联南接北的枢纽地带，史谓“天地之中”，是解决我国区域发展不平衡与城乡发展不平衡问题的关键节点城市。郑州行政区划优化设置是合理构建国家中心城市空间基础的必要支撑，它将对郑州国家中心城市的内涵及所承担的功能产生重要影响，有助于改善我国城市化滞后于工业化的发展现状，提高户籍人口城市化水平，进而提升区域均衡协调发展水平。以郑州为中心的中原经济区的快速发展，直接关系着华东与华北、西北，华北与华中、华南、西南地区的互联互通，也直接影响着晋陕豫黄河金三角地区、苏鲁豫皖交界地区以及鄂豫皖地区等集中连片贫困地区的发展问题，郑州的复兴将有效提升东中西、南北方的区域经济一体化水平，为我国区域经济均衡协调发展提供新的强大动力。

3.2 提升工业化城市化发展水平，构建河南对外开放新高地

长期以来，作为重要的农业大省，工业化和城市化程度相对较低是河南省经济社会发展面临的重要问题，2019年河南省常住人口城镇化率比全国平均水平低7.4%，仅富士康就占全省外贸总额的一半左右。加快郑州工业化和城市化的发展，打造区域竞争龙头城市，是河南省高质量发展的关键。郑州对资本、技术、人才等高端要素具有较强的吸引力，便于提升产业发展高度和竞争力，促进集聚效应和规模效应的产生，构建开放型经济体系和高水平的国际平台，形成相对于其他城市的梯度势能，进而推动中原经济区其他城市的转型发展。推进郑州行政区划优化调整，将有效破解当前城市发展面临的空间瓶颈问题，降低企业发展成本，吸引大企业、大集团的迁入，增加就业机会和工资水平，进而吸引人口和人才的集中，推动产业结构转型升级，形成具有较强竞争力的产业链和产业集群（图1）。行政区划调整是顺应中部地区人口回流和产业梯度转移趋势的重要措施，通过行政区划调整，优化城市发展空间结构，避免产业无序分布，提升城市总体发展效率，增强郑州辐射带动能力，进而加快河南省工业化和城市化发展进程。

3.3 推动大都市区资源要素整合，打造郑州转型升级新引擎

由于中心城区长期被县或县级市所辖的乡镇包围，导致中心城区公共服务设施供给过剩与周边县市公共服务设施供给不足的问题同时存在，工业化和城市化的体制成本相对较高。加快郑州行政区划优化调整，有利于推进行政区与功能区统筹协调发展，将原先分散的发展动力进行整合，提高经济社会发展效率，降低工业化和城市化的体制成本。行政区划优化有利于改变当前“产城分离”的问题，即中心城区主要以第三产业为主，第二产业较为薄弱，而航空港区则是以第二产业为主，第三产业发展水平较低，两大区域相距较远，产业关联度相对较低。通过行政区划调整，可有效拓展中心城区发展空间，有利于在更大范围内统筹城市和产业发展，将有限的公共服务资源和行政管理资源在郑州大都市区的视角下进行优化配置，提升资源配置效率和分工协作水平。对于中心城区而言，可有效缓解“大城市病”问题，疏解人口和相关产业，增加公园绿地建设，提升城市品质，合理确定各区域主体功能，有序推进产业转型升级；对于航空港区等功能区而言，有助于理顺管理体制，提升公共服务供给能力和产城融合发展水平；对于城乡结合部而言，有助于提高城市治理能力和治理水平，促进该区域医疗、教育、大型商业综合体等服务设施建设，推动城乡一体化水平的提升。

4 结论与讨论

行政区划设置优化是合理构建国家中心城市空间基础的必要支撑，提升产业发展质量、转变城市发展模式、优化城镇发展格局等目标的实现，均与行政区划设置密切相关。本研究通过对郑州市行政区划相关问题进行研究，主要得出以下结论：一是郑州行政区划设置受交通物流环境的变迁而不断改变，先后经历了运河时代、驿路时代、铁路时代，正在向综合立体交通枢纽转变，行政区划设置应及时回应这种变化趋势；二是当前郑州行政区划面临的突出问题是市辖区规模过小，由此导致企业生产成本、城市更新成本和行政管理成本的快速上升，已经明显影响到国家中心城市的建设需求；三是郑州市行政区划调整是推动区域协调发展的重要举措，有利于“平衡南北方、协调东中西”，对于拓展国家中心城市发展空间，提升工业化城市化发展水平，以及推动大都市区资源要素整合都具有十分重要的现实意义。在推动郑州行政区划优化的过程中，应着重回应中心城市扩容问题、航空港区产城融合发展问题和行政效率提升问题，可以采用包括撤县（市）设区、区区重组、区县合并等多种方式推进，加大全域公共服务建设力度，做到既能保障国家中心城市的建设需求，又有利于提升区域协调发展水平，推动中原经济区乃至中部地区高质量发展。