面向实施的武汉市体育设施规划编制实践

徐莎莎

准确把握新时期全民健身发展内涵的深刻变化，满足居民在开展健身锻炼、运动休闲等方面的生活需求，是全面建成小康社会、实现全民健康的重要突破口。然而，空间对公共服务设施规模的制约始终存在，面对“量”与“质”的双重压力，武汉市体育设施空间布局规划在编制过程中，积极探索如何从追求用地规模、建设大型场馆向合理满足公众需求转变，从编制内容和实施路径两方面进行创新实践。

一、武汉市体育设施建设面临的现实问题

1.体育设施规模滞后于城市快速拓展的步伐

近十年间，武汉市常住人口年均增长速度接近3%，这意味着要达到规划设定的人均体育用地目标，体育用地总量也需保持相当的增长速率。尽管全市体育用地面积逐年增加，但人均用地面积仍呈现减少趋势。2018年武汉市人均体育用地面积为0.37平方米，较之2015年人均减少0.02平方米。

同时，在实际建设中，由于建设资金、投资主体、土地储备与供应等种种原因，体育设施往往未能与周边功能区同步建设，出现“建设空洞”现象，尤以新城区最为突出。按照2000米服务半径测算，体育设施对现状建成区的服务覆盖率主城区为54%，新城区仅为39%。

2.重上轻下的标准设定使得基层体育设施不健全

在《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》（（86）体计基字559号）和《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008）中，只有对于市、区级体育设施规划用地指标的明确规定；《城市居住区规划设计规划》（GB50180-93）(2016版)中，仅对文体设施有个笼统的千人用地控制指标，对于居住区及居住小区中配套的基层体育设施，均缺乏明确的用地规模和项目建设要求。而城市建设往往以解决“大设施、大用地和大问题”为导向，在节事活动的推动下，面向赛事的大中型体育场馆建设逐步得到完善，基层体育则明显存在建设动力不足。在2015年开展的武汉市公共体育设施建设情况调查中发现，武汉市现有小区配套体育设施多为建设方自行设定，场地面积偏小、活动内容单一、室内场地缺乏等问题普遍。

3.部门多头管理阻碍体育设施资源的共建共享

根据第六次全国体育场地普查后的跟踪统计数据，截至2018年末武汉市符合普查标准的各类体育场地共计20880个，场地面积1531.74万平方米。其中，中小学、高等院校和以公园绿地为代表的其他系统中的体育场地数量分别达到了17%、13%和68%，面积占比更是高达25%、33%和38%，从绝对数量和可以提供的有效健身服务上，上述用地上的体育设施已远远超过体育用地上的设施。由于部门之间的条块分割、各自为政和管理交叉等问题，以及设施共建共享政策的缺失，造成现状部分体育设施的实际效能未充分发挥。

二、规划编制内容创新

1.构建与实施管理相衔接的规划层级

明确的用地控制是保障公共服务设施配置最为直接的手段，而明确的责权划分则是推进实施、规范管理的重要环节。对应“两级政府、三级管理”的城市管理体制模式，规划形成“市—区—街道—社区”四级体育设施建设与管理主体。按照“竞赛观演在省市、运动享受在区级、科学锻炼在街道、健身活动在社区”的总体思路，规划根据人口分布特点与运动偏好，在武汉市域范围内构建了城乡一体化的“市—区—街道—社区”四级体育设施体系。市、区级体育用地结合城市总体发展战略统筹布局，街道级体育设施面向城乡居民日常健身需求，结合街道行政管理界限，在全市建成区控规编制单元中予以均衡落实，确保设施服务范围对居住用地全覆盖。

武汉市规划体育设施配置体系示意图（笔者自绘）

2.突出战略与普惠双极发展的标准制定

此次规划将视角由传统的“大设施、大用地和大问题”转移到“小设施、微空间和细问题”，提出了“战略预控”和“普惠均衡”并重的双极发展模式，即通过对市、区级大中型体育设施进行规划用地预控，满足未来举办洲际综合赛事需求；强化市民日常运动设施的均衡布局，为全民健身提供空间保障。

在标准、规范基础上，为保障基层体育设施的供给数量与品质，规划结合本地特色，按照“10分钟健身圈、30分钟健身苑”的标准，重点明确了街道及社区体育设施配套标准，包括功能定位、服务人口、用地规模、场地类型等内容。街道级设施主要满足市民30分钟科学锻炼需求，至少包括篮球、羽毛球、乒乓球、游泳、健身器械等8项运动项目，按人均用地面积0.2～0.3平方米测算，采用室内运动中心和室外综合运动场地结合的形式，鼓励与邻里中心复合建设。社区级体育设施主要是满足市民就地就近开展简单体育运动项目需求，一般不独立占地，以住宅项目配套为主，人均面积不得低于室外0.3平方米、室内0.1平方米，按不同区位采用梯度标准控制。社区级体育设施以乒乓球、篮球、健身路径、儿童活动场地、游泳池为基础项目库。

3.强化以资源共享为基础的设施构成

在土地和财政资源有限的情况下，充分整合、挖掘、增加全市体育场地资源，是完善基层体育设施，实现均等化建设的重要举措。鼓励陆域面积在3000平方米以上的公园绿地，适当配套运动休闲设施，在绿化造景之外，兼顾运动和游憩功能，原则上以布局经济实用的室外体育场地为主，有条件的可设置室外游泳池。鼓励中小学在不影响正常教学秩序的前提下，以“有限开放”形式，将运动场地向周边居民开放，使学校具备社区体育场地的实际使用功能。

三、规划实施路径探索

1.建立跨部门协作机制

通过市区统筹、街道主导的实施模式，提高体育场地资源的社会化共享程度，实现社会效益与经济效益的双赢。首先通过市、区政府统筹，协调和理清各部门管理职责，并辅以财政扶持和税收减免等方式调动相关部门和市场的积极性；其次以街道为主导，对辖区内体育资源进行统筹支配，具体实施体育设施的资源共享，并负责各项奖励激励政策的落实。

2.促进市场化、产业化的多元投资

在加强政府财政投入的基础上，拓宽投资渠道，鼓励社会力量投资建设面向社会的公共体育设施和体育经营场所，由政府、企业、社会团体共同完善体育设施建设。在此必须注重两点：一是政府仍是主导，以此保障体育设施的公共属性，主导方式包括直接投资以及制定管控政策等；二是鼓励社会资金向大众化体育设施类型的投入，以此保障普通居民切实享受到所需的配套服务。

3.跟进保障性政策法规

法规层面，国务院发布施行的《全民健身条例》，对合理利用学校体育资源，规定公园绿地等公共城市管理单位安排全民健身活动场地等进行了原则性规定。地方政府应及时出台相应的地方性法规，跟进相应实施意见、指导办法等规范性文件，进一步细化包括工作协调机制、管理实施办法、激励和保障政策以及房地产项目的强制性配套建设标准等。

四、结语

随着社会经济发展和居民生活水平的提高，公共服务设施的规划建设日益受到关注。而当前处于高速发展期的很多城市，在公共服务设施的实施过程中均面临着和武汉相同的困境。本文基于提升规划的务实性和科学性，对武汉市体育设施规划编制内容和方法的梳理总结，希望能为其他特大城市公共设施规划的编制提供参考。