临时用地占用永久基本农田做法与思考

摘 要：现代城市建设中，不可避免要进行临时工程建设和使用临时用地，且部分临时用地无法避让确需占用永久基本农田。本文从确保临时用地合理合法、永久基本农田数量质量不减的角度，通过案例介绍临时用地占用永久基本农田及到期复垦做法，并提出相关思考。

关键词：临时用地;永久基本农田;整理复垦

中图分类号：S-0

文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200915065

收稿日期：2020-07-24

作者简介：方圆（1985-），女，硕士，工程师。研究方向：土地规划。

随着城市发展速度加快，上海郊野地区成为城市化的主战场，一系列保障民生的重大项目亟需在郊区建设落地，重大项目建设可能涉及到临时工程建设和使用临时用地。上海较早开展永久基本农田划定和精细化管理工作，城市开发边界外优质耕地基本按照“应划尽划、落图落地”的原则实施特殊保护。因此，在临时用地使用过程中，不可避免要占用永久基本农田。在确保项目范围内永久基本农田数量质量不减的前提下，采取有效措施确保临时用地使用合理合法，保障重大项目落地。

1 临时用地的管理要求

临时用地指建设项目施工、地质勘查等临时使用且不修建永久性建构筑物、使用后恢复原状并交还土地所有权人或使用权人，经自然资源主管部门依法批准使用的土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，临时用地的种类主要包括建设项目施工和地质勘查;根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条、第二十八条规定，抢险救灾等急需使用土地的，也可以先行使用土地。

临时用地土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，约定临时用地的地类和面积、临时使用土地用途、恢复标准、补偿费用及支付方式、违约责任等。另外，根据《土地复垦条例》规定，使用临时用地应编制复垦方案，负责恢复土地的原用途，并及时交还土地所有者或者原土地使用者使用[1-6]。

2 上海永久基本农田的管理要求

根据《关于落实“上海2035”，进一步加强四条控制线实施管理的若干意见》（沪规土资总〔2018〕579号）的文件要求，对永久基本农田实施最严格保护。永久基本农田保护红线是落实国家粮食安全、实现农业现代化的空间保障，发挥着维护城市供应安全和生态安全的双重作用。永久基本农田保护红线一经划定不得随意调整，促进基本农田耕地质量更高、布局更集中成片、设施更规范高效。

3 临时用地占用永久基本农田的管理要求

根据《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定，临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工需要临时用地、选址确实难以避让永久基本農田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，临时用地一般不超过2a。

4 案例分析

以上海某生活垃圾末端处置工程为例，方案包括临时用地占用永久基本农田方案和临时用地到期整理复垦方案2部分内容。临时用地占用永久基本农田方案结合项目调研和实地踏勘，说明占用永久基本农田的必要性;从布局规模、施工技术等方面，说明占用永久基本农田的合理性。根据《土地复垦方案编制规程》编制临时用地到期整理复垦方案，恢复耕地现状，并纳入永久基本农田严格保护。

4.1 背景分析

该垃圾末端处置项目建成后将进一步缓解市级统筹处置生活垃圾的难度，为城市安全运营和精细化管理提供必要条件。

4.2 必要性合理性分析

4.2.1 必要性分析

4.2.1.1 占用临时用地必要性分析

土建与设备安装在整个施工过程中相互制约，无法在场地内同步开工;大量设备需在施工现场外拼装及驳运;各参建单位施工管理人员1000余人，需建设宿舍楼、食堂等配套设施。

4.2.1.2 占用永久基本农田必要性分析

全市陆域土地空间有限，永久基本农田分布与规划建设用地布局“短兵相接”，缺少有利于基本农田保护的缓冲地带。根据该区土地利用总体规划成果，该工程周边2km范围内目前已无非永久农田的空地可供使用，不可避免占用永久基本农田。

4.2.2 合理性分析

4.2.2.1 临时用地布局和规模的合理性分析

该工程周边2km均为永久基本农田，就近在厂外西南侧布置，可充分利用现状道路，避免因新建道路增加临时用地及其占用永久基本农田的规模。生活区在布置时，在确保安全、卫生和职业健康的前提下，尽量压缩人均居住面积，低于《上海市建设工程文明施工管理规定》人均要求。生产区布置时，建设单位与设备供货厂家协商，将部分设备暂时堆放厂家仓库，减少堆放区占用面积;错峰作业，尽量减少现场拼装量，减少占地面积。

4.2.2.2 临时用地现状分析

通过现场踏勘和与最新遥感影像数据比对，临时用地范围内的耕地已全部抛荒，因为垃圾焚烧场周边300m范围内需植树造林进行生态防护。

4.2.2.3 临时用地所在区域规划分析

根据区土地利用总体规划，规划形成具备复合功能的市郊型旅游度假创新示范区。该地块规划为生态用地，不再作为农业生产用地。

4.3 整理复垦方案

编制整理复垦方案，为临时用地申请和今后土地复垦义务的监督检查提供依据。根据土地复垦适宜性评价，确认临时用地的复垦方向为耕地，采用的工程技术措施包括土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程、农田防护工程等。

5 相关思考

为确保临时用地全过程使用合理合法，到期后及时复垦，今后工作中还需在以下方面完善加强。临时用地的审批必须在确保永久基本农田数量质量不减的前提下进行;严格按照表土剥离技术规范进行表土剥离，实现优质土壤保护与科学再利用;加快新工艺新设备的研发，从源头减少占用永久基本农田;开展临时用地批后利用专项巡查，纳入国土资源一张图管理;加强验收监督管理，真正做到耕地数量质量生态“三位一体”保护。

参考文献

[1] 陶卓杰.上海市临时建设和临时建设用地规划管理规定[J].上海城市规划，2002（01）：41-42.

[2]汪燕衍.临时用地管理现状分析与对策建议[J].上海国土资源，2013（34）：69-72.

[3]曾文波.对加强临时用地管理工作的思考[J].南方国土资源，2019（03）：51-52.

[4]郑小刚，魏静，邢梦罡，王晨刚，王贝贝.建设项目临时用地复垦实施现状、问题及建议——以河北省为例[J].中国工程咨询，2019（03）：88-91.

[5]国土资源部土地整治中心.中国土地整治发展研究报告N0.5[M].北京：社会科学文献出版社，2018：66-82.

[6]朱珊.临时用地的规范化管理[J].海峡科学，2015（07）：51-62.

（责任编辑 李媛媛）