避免危机发生 重在风险预警

◎ 文《法人》特约撰稿 毕竞悦

随着现代工业和科技的高速发展以及生态系统的演变，人类面临的新型风险越来越多，而风险管理是国家治理体系中最为重要的内容之一。

如何确保风险预防先行

风险预防是要求决策者对不确定的风险保持关注的一项原则。在没有充分的科学证据证明确实会发生损害的情况下，风险预防原则依然要求国家和社会采取预防措施，防止可能的损害发生。

风险预防属于一项法律原则，首先出现在环境保护法中。

瑞士于1969 年制定的环境保护法中，规定了风险预防原则。此后，20 世纪70 年代初期，德国在治理空气污染方面也提出了风险预防的概念。由于新型风险带来的损害有时非常大且具有不可逆性，相比损害以后再进行事后恢复的救济方案，“防患于未然”的事前预防是更有益的方法。因此，风险预防应该成为风险社会治理的首要原则。

风险预防原则实际上已经体现在了《中华人民共和国传染病防治法》中。如“非典”这种新型传染病属于乙类传染病，但是采取甲类传染病的预防、控制措施，目前新冠肺炎的防护也是如此。但遗憾的是，执法人员没有完全领会风险预防的精神，在新冠肺炎出现早期，未能充分重视。但是，疫情暴发之后，仍然需要继续贯彻风险预防的精神。

那么，如何确保风险预防措施的实行呢？

此次新冠肺炎疫情中存在着一个关于“封城”时点的争论。一种观点认为，决策者没有及早作出封城的决定，是导致新冠肺炎大规模暴发和全国性传播的重大决策失误。那么，“封城”决策需要什么依据？这就与风险预防的原则相关。

首先，预防针对的对象具有不确定性。比如，新冠肺炎的防控不仅针对确诊患者、疑似患者、密切接触者，还扩大到了普通民众。很多地方果断“封城”，限制人员出行，强推隔离措施，同时要求所有人佩戴口罩等措施，一开始并不能被理解和接受。有人认为，新冠肺炎致死率低，目前的管控措施过度，笔者并不认同这种看法，这恰恰是风险预防的意义所在。

现代治理通常要求国家对自由的干涉必须具有充分理由，然而风险预防原则需要关注“蝴蝶效应式”的因果关系。也就是说，风险预防不只是消除损害，或弥补已经造成的损失，而是专注于危害的可能根源，即要求对尚不清楚或无关紧要的危险嫌疑，发出公开警告，采取防控措施。

因此，在这种情况下，要获得风险预防的良好效果，必须依赖法治的基本要素来保障防控措施的正当性，比如，严格构建国家权力，不随意干扰自由，防止恣意的公权侵害。国家权力的行使应以必要且适当为准则，防控措施应有法律规定，经有权机构通过合法程序作出。

成本—收益分析要符合比例

实际上，法律很大程度上就是一种预防风险的制度，法治对公民的保护义务本身就包含了预防。法学界围绕风险预防的内容所展开的争论，实际上反映了个人自由和公共利益之间始终存在的张力。

但另一方面，风险预防举措常常会对相关人产生一定的负面影响，应基于科学和技术的判断，需要政府进行权衡。权衡的方法涉及成本—收益分析，不惜一切代价以将风险降至最低程度。同时，经济上的成本和防控的收益应该符合一定的比例，体现理性治理，以社会福利最大化为目标。

在法治的框架之下，防控措施至少应遵循以下3 个基本准则：成本—收益分析，照顾最少受益者，公众参与和信息公开。

新冠肺炎的传染性极强，且致死率还不十分明确，且病毒是否会变异尚不清楚。因此，新冠肺炎的风险管理类型应该介于I 类和II 类之间，当前最好归入I 类管理。防控的重点是传染源，通过隔离、交通管制等措施，遏制病毒传播。随着疫情得到控制，可纳入II 类进行常规管理，并加强相关领域的科学研究。

风险管理类型

照顾最少受益者才是正义的

预防风险，很大程度上要通过限制自由和给经济生活增加负担等手段。集体会为个体担责，个体也会为集体增加负担。《正义论》作者、著名思想家罗尔斯指出，只有“为了最有利于社会中最少受惠成员的利益分配”时，社会和经济不平等安排（即差异分配）才是正义的，这就是最少受益者准则。

防控新冠肺炎时，应优先考虑最少受益者的利益，关注弱者，不能使他们的境遇变得更糟。具体包括：合理配置医疗资源，使患病者得到及时救治；在限制人口流动、聚集的同时，保障人民的基本生活需求，稳定物价；对来自疫区的人，采取人道的措施，不能随意侵犯其合法权益；对于隔离者家中需要照顾的老人、未成年人和其他生活不能自理者，政府应承担救助义务等。

另外，公众参与和信息公开，可以帮助决策机关作出客观公正的判断，因为风险预防对信息的需求非常强烈。信息越公开，公众理解度越高，减少恐慌情绪，国家应该积极提供畅通言论的条件。

随着工业和科技的进步，对预防措施的需求只会增加，而不会减少，法律必须对此给予关注，执法机构要树立风险预防的理念，制定合适的法律原则和标准。更为重要的是，风险预防措施，不是任何不加约束的管制借口，也不能成为任何限制自由行为的“合法外衣”，它应该是避免危机发生的预警机制。