农民上楼前后养老模式的变迁研究

摘 要：自2008年，《城乡建设用地增减挂钩管理办法》颁布以来，全国各试点地区大力推行“拆村并村”实践，建设“农民集中居住区”。农民由“平房”居住改为“上楼”居住，土地的养老功能日益弱化。人口老龄化形势日渐严峻的今天，上楼农民养老的现象及问题都亟待探究。基于对成都市温江区、郫都区、双流区的调研，梳理上楼前后农村养老的历史变迁，从农民群体、村委会和政府三方面分析当前养老模式利弊，探索解决上楼农民养老困境的有效路径，以完善我国农村养老体系。

关键词：农民上楼;养老模式;成都市

一 问题的提出

在快速城镇化、工业化的时代背景下，我国大量农业人口非农化，城乡用地供需矛盾凸显。为缓和城市建设用地严重不足与提高农村土地利用率，国务院2008年发文提出《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，在全国各试点地区大力推行“拆村并村”，建设“农民集中居住区”或“新型社区”以替代原有宅基地。这一过程中，农民由“平房”居住改为“上楼”居住，统称“农民上楼”。

增减挂钩政策在对合理增加城市建设用地、适度集中农民居住区等方面有一定成效，促进了优化布局、节约用地发展目标的达成。但其也对原有村落形态、生活方式等产生了巨大冲击，在实施过程出现了若干问题，如某些地方政府在利益驱动下，对农民耕地实施“先占后补”措施，甚至虚报申请用地，实际开发严重超过合理范围，导致耕地占补不平衡，农民利益受到侵损。此外，该政策亦存续一系列后续问题，如集中居住后农民难以适应楼房生活，居住地据耕地路程较远而被迫转业，物业管制较差等，有违此政策初衷，亟待合理解决。

因此，本文便以提高上楼农民的养老质量为目标，深入了解农民在上楼前后的养老模式变迁，以事实为基础，从养老保障、政府治理等各方面探讨上楼后农民的养老路径，提高上楼农民的社会保障水平及生活满意度。

二 农民上楼前后养老状况对比

（一）老年人养老模式对比

调查结果显示，三个调研地点老年人“上楼”后的养老模式均呈现家庭依赖性增强、社会养老初见端倪的特点。具体而言，由于大部分老年村民“上楼”前保持着耕种的习惯，“上楼”后因丧失耕地或新居住地距离耕地较远而不再耕种，失去了务农的经济来源，加之大部分农村老人年轻时不具有存款意识和储蓄养老保险意识，因而每月固定收入仅为几十元的基本养老金，显然不足以支撑日常开销。这就导致他们在经济上更加依赖子女，自我养老份额减少，家庭养老比例增加。

此外，集中居住往往会导致村子向社区方向发展，也就是说，这不仅是一次地理意义上的迁移，更是一种城市化发展，“上楼”后的农村社区中通常会建设老年人活动中心、棋牌室等供老年人休闲娱乐的专门场所。但由于此类社区居民收入相较城市社区居民仍然较低，因而在付费养老服务供给方面有所缺失。如此环境下，社会养老在新农村社区中初展头角。

（二）老年人物质生活对比

1.上楼前后主要经济来源变化

对比农村老年人“上楼”前后经济来源变化，可以发现大部分老年人年度经济收入明显下降。这主要有三点原因。其一，“上楼”前，大部分老年人经济收入主要依靠耕种或喂养牲畜，“上楼”后，由于丧失耕地或新居住地距离耕地较远，大部分老年人放弃务农，且楼房的居住环境不适宜喂养牲畜、家禽，因而他们失去了主要经济来源。一少部分老年人仍继续耕种，但也仅仅维持自家蔬菜供给，并不以此为生。但调研中也发现，存在较少数量的老年人为了便于耕种，空置社区中的楼房，在自家耕地旁搭建棚屋用于居住。事实上，这类自建房屋属于危房，不适宜老年人居住，如何应对这一现象值得政府思考。其二，老年劳动力市场需求量较小。调查显示，农民“上楼”前后，年轻代群体多由耕种转为在街道附近打工，而老年人则由于年龄限制较难找到合适工作，通常只能在家帮忙照看孙辈、操持家务等。最后，年轻时社会保障意识薄弱。我国社会保障制度目前发展仍不完善，“年輕时缴费、年老时受益”的共济思想还未深入人心，大部分农村老年人年轻时并未缴纳养老保险，且对养老保险存疑，认为钱在自己手中较为踏实，因而又错过了统一补缴政策，导致年老后每月只能领取八十多元的基本养老金。

2.上楼前后生活支出变化

对比农村老年人“上楼”前后生活支出变化，可以发现支出明显增大，但这不仅仅存在于老年人群体中，而是广泛的存在于“上楼”农村家庭。尽管政府实施优惠政策，免除“上楼”农民家庭三年的社区物管费，但由于水、电、气费用增大，街道物价高于农村，丧失耕地家庭食物依靠购买等原因，“上楼”农民家庭的日常生活开支通常较“上楼”前会有一定程度上的增加，造成经济负担加重。

（三）老年人精神生活对比

1上楼前后养老服务供给对比

总体而言，“农民上楼”后针对老年人群体的养老服务供给增加，社会养老模式初具雏形。具体而言：通过“农民上楼”形成的新型农村社区通常会专门设置针对老年人群体的养老服务中心，服务中心内设置棋牌室、健身器材、阅览室等，为丰富老年人日常生活提供了场地支持。同时，据了解，集中居住后，老年人之间往来增多，诸如共同散步、买菜等，老年群体内部自助养老服务供给增强。此外，相较村委会，社区居委会组织的老年人活动更多，诸如提供音响、扇子等物资以支持老年人跳舞健身，组织老年人棋牌比赛，组织老年居民定期去乡镇医院免费体检等，有益老年居民的身心健康。

2上楼前后养老服务需求对比

对比“农民上楼”政策实施前后，可以发现，集中居住后老年农民的务农时间明显减少，而此时出现的养老服务供给则较好的弥补了这一时间上的空余，缓解老年人由村入社区的不适应感。一定程度上，这些养老服务需求是政策实施所创造的，“上楼”前农民由于日常耕种较多，精神生活方面养老服务需求则相对较少，因而，笔者以为，农村老年人对养老服务的需求敏感度相对较低，如何有效供给服务仍需探究，即提供某一养老服务后观察服务实际需求度，集中资源大力发展需求度高的服务，减少不必要的服务供给。例如：由于传统“养儿防老”思想的延续，绝大多数老年人认为只有孤寡老人才需要进养老院、在养老院生活是不幸的，因而目前可以减少付费型养老服务的供给，只保证由政府出资供给使五保居民得到应有的老年照顾，而不宜大量设置养老院或一家养老院设置大量床位。

三 对策建议

（一）加大宣傳力度，与社区、村委会衔接

针对目前存在的农民养老观念陈旧，“以地养老”“养儿防老”问题，政府在宣传新养老模式时应该将这类人群列为重点宣传对象。农民本身要提高自身素质，加强对养老的意识，主动养老，主动参保，避免出现已到养老年龄，而无法享受国家养老待遇。政府应联合基层的村委会、居委会定期向农民宣传养老方面的政策与基本情况，让他们了解到养老模式的转变，以长远眼光看问题，说明一时的目光狭隘带来的隐患，有针对性的劝解。村内孤寡老人较多的情况也应提前考虑到，在社区修建合适数量的专门给独身老人居住的场所，让老人们聚在一起，配备基本的医务人员，既解决了家庭养老不到位的情况，也能够带动老人思想观念转变。

（二）加强就业扶持，加强就业培训和就业服务

农民上楼带来的不仅是居住地的变化，也是生活习惯的变化，大部分农民经济拮据，说明了补偿不到位和补偿待遇水平低，同时也反映出劳动力资源的浪费，创造收入的能力低，就业不合理。农民市民化不是简单的居住地的变化，而是要让农民就业非农化，并且达到充分就业，这样才能够推进城市化进程。首先，政府要配合村委会居委会建立农村人才就业商场，提供与城市就业相同的基本服务，让更多的就业信息公开化，方便农民从正规渠道获取就业信息。其次，要开展有关就业的培训课程，包括基本的理论培训和技能培训，提高农民劳动者的素质和能力，促进再就业，减少失业。

（三）完善社区公共服务设施，尤其是公共空间的建设

很多农民在搬迁后并不乐于参加社区组织的多元丰富的社区活动，大多都只喜欢散步，结合这一现象，除了要通过宣传，使农民更加积极的适应新的生活，还应该理解他们。因此，专门给搬迁农民居住的小区，更应该加强公共空间的建设，完善相应的公共服务设施，户外公共空间应该面积要大，既要有均匀分布在社区各部分的小活动空间，也要有集中的大空间，桌椅、绿化要配套，在串门不方便的新生活里，以此作为居民们的日常沟通和交流的场所， 加强邻里间的感情深化。

参考文献

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作者简介：杨颖（1997——），女，汉族，山西运城人，单位：四川大学公共管理学院，硕士研究生，行政管理专业，研究方向：地方政府治理。