广西地区金融监管法律问题研究

莫文莉

摘要：广西地区金融监管在金融消费者权益保护上存在诸多问题，主要包括金融消费者权益保护法律不健全;监管机构不完善;存在监管者俘获现象;纠纷解决机制空缺。针对以上金融消费者保护现状，提出完善金融消费者权益保护法规;建立地方金融消费保护部门;建立监管约束机制;健全金融消费纠纷解决机制等建议。

关键词：金融监管;金融消费者保护;纠纷解决机制

中图分类号：F832    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）09-0122-03

一、金融消费者保护必要性

强化金融消费者保护是完善金融监管法必备要素。金融改革创新日趋深化，地方性金融法人机构激增，准金融组织和新型金融产业飞速发展，加之国家大力推动普惠金融政策，中小金融机构如雨后春笋涌现，但风险相伴随行，消费者受骗或金融机构违规行为屡次曝光。此前涉及金融消费者保护条款，多散见于《消费者保护法》以及银保监会和证监会的部门规章。广西结合地区实际情况，于2018年发布《广西推进普惠金融发展实施方案》，提出健全完善监督评估机制和投诉受理机制，并逐步建立适合地区情况的金融消费纠纷解决机制。但纵观金融领域的法律法规以及广西出台的各类金融相关规范性文件，着重金融机构运行秩序之平稳正常，致力于对非法金融活动打击，少有提及消费者权益保护。但金融消费者作为金融市场最基本主体，其地位有目共睹，是金融市场欲以存续并发展不可或缺的基础要素。当下，金融发展复杂化，金融市场充斥着大量侵犯金融消费者权利的情形，强化对消费者的保护能间接打击金融非法活动，助益金融市场监管。

注重金融消费者权益保护，是体现金融监管应有之义和基础价值。依据Michael Taylor金融监管“双峰”理论，其金融监管主要目标为两点，一是审慎性监管目标，维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生金融危机。二是保护消费者目标，对金融机构经营行为进行合规监管，防止和减少欺诈行为的发生。当前，我国对于金融监管采取银行业、证券业和保险业分别监管的机构型监管制度，但随着金融改革创新，金融机构差异化逐渐缩减，准金融组织和新型金融产业涌现，分别监管制度也逐渐暴露问题。一方面，监管职能在不同监管部门间出现重叠，另一方面，“分段式监管”导致金融消费者权益保护的核心工作呈现碎片化。[1]即使广西业已成立金融监督管理局，碍于金融消费者权益保护主管部门的缺位，仍然无法避免监管职能重叠和监管空白。

金融消费者权益保护符合国际金融监管改革新态势。科学完善的投资政策和金融消费者保护措施，是发达金融法律体系所具备的共同特征，有助于保障市场主体不容易陷入无法准确有效评估风险而盲目决策的困境，对增强投资者信心，维护国际金融交易安全，促进国际金融合作也有重大作用。当前广西地区正进行沿边金融改革，开发东盟金融合作，从推动广西地区金融市场良性发展的角度考虑，金融消费者权益保护的完善是金融监管部门所必须直面的。

二、金融消费者保护现状

（一）金融消费者权益保护法律不健全

目前，对于金融消费纠纷解决，我国司法适用的法律是实行多年的《消费者权益保护法》，同时辅助适用《合同法》《民法》中公平交易、诚实信用等原则，但主要针对的是餐饮、家电、服务等传统消费领域，难以周全金融消费者保护。另外，传统金融法领域如《商业银行法》《证券法》《侵害消费者权益行为处罚办法》等，其主要规范内容多为消费者隐私信息保护，以及对经营者经营行为之规范，对金融消费者提供针对性的确切保障。在金融监管法律制度体系中，地方金融监管权大多数由国务院授予和中央监管部门委托，法律层级较低且不成体系，地方开展金融消费保护依凭法律不足。通过查阅广西近年来有关于金融消费纠纷的司法判决，发现信用卡以及银行理财产品购买是金融消费纠纷爆发领域，但适用的多是《合同法》，虽然地区可依据实际情况制定颁布在本行政区域范围内实施的规范性文件，但纵观广西地区规范性文件，涉及金融监管规范的零星散落于各种金融融资工作、金融服务乡村等指导意见中，仅《广西推进普惠金融发展实施方案》稍微提及金融消费者权益保护，但该条例抽象性过强，重在原则设定，实用性弱。除此之外，在监管理念和目标上，法律和部门规章主要侧重于防控风险，规范金融机构行为秩序，地方金融监管规范性文件也趋同该理念，在政策目标上更侧重对金融业的扶持发展，在一定程度上地方法规会忽略消费者保护。

（二）监管机构不完善

此前，国家实行的“一行三会”金融分行业监管政策，各个监管部门囿于现有的法定职责范围开展工作，协作机制与监管合力尚未形成。[2]与此同时，工商行政管理部门、质监部门和消费者协会对金融消费者保护效果也有限。随着金融改革创新，不同金融领域的业务和产品产生重叠或跨领域延伸，分业监管难以适应多元化的金融消费需求，协调合作困难，多重问题混淆，易出现监管重叠或监管真空。目前，金融监管体制改革形成金融稳定委员会与“一行两会”新架构，并针对金融消费于内部相继成立专门机构。而广西经党中央、国务院批准的《广西自治区机构改革方案》2018年成立了广西金融监督管理局，其管理职责主要是统筹研究拟定金融经济政策，并且会同有关部门加强政策协同，对金融机构加强监管，对各类非法金融活动进行打击，在其内部设置综合处、政策法规处、地方金融监管处等11个机构，但无明确的金融消费者保护及纠纷处置管理。由此可知，广西地区仍以传统的分行业为主，凭借工商行政管理部门、质量监督部门等行政机构配合，缺乏统一的金融监管协调机制。

（三）存在监管者俘获现象

当前金融监管部门既负责发展金融事业，又负责微观审慎监管与金融消费者保护，利益冲突下不可避免存在监管者俘获问题，“被监管者受利益驱动，通常会运用各种方式或手段俘获监管者，使被监管者沦为利益集团谋取私利的工具，政治压力或监管腐败往往使监管偏离公共利益目标。”[3]金融业发展对于地区来说是一个见效快、易考核、出成绩的项目，但防控金融风险恰好相反，属于长期性、难考察的任务，两者存在根本冲突。目前，为发展地区金融行业，对金融机构引进做出各种税收优惠政策以及行政审批放宽政策，难以为了保护金融消费者权益而“严加看管”金融机构行为。此外，金融监管容易存在重发展轻处置问题。金融领域的法律法规意欲凭借行政处罚或者刑事处罚，进而降低金融机构非法行为，但在碰上地方金融發展需要时，执行上对破坏市场规则的犯罪行为调查和处罚常大打折扣。究其原因，当金融稳定发展与金融消费者权益保护间存在利益冲撞且无可转圜，通常是权益保护让位于发展大局，为了地区整体经济的提升，地方会有意识地漠视牺牲金融消费者的权益是可预见的。

（四）纠纷解决机制空缺

《消费者权益保护法》其原有的消费者纠纷解决机制较为滞后，多是围绕传统消费领域纠纷而设置的，金融领域消费纠纷针对性处理机制缺位。一方面，消费者权益保护部门在金融消费纠纷实践中，一般充当调解员角色，但金融行业的专业性和复杂性，加之调解机构处理水平参差不齐，无法真正有效解决金融消费者的诉求，调解机制于解决上大多徒劳无益。同时，消费者权益保护部门监管松散不力，对被投诉金融机构的行政处罚偏少偏轻，而采用监督检查、口头约谈的方式少有成效。另一方面，金融消费者诉讼维权成本高、效益低，且大多数金融消费者投诉事项证据缺乏或取证困难，对占据优势地位的金融机构往往难以招架，维权耗时费力，但维权成本与收益并不成正比，维权结果多为停止侵权或等值赔偿，使大多数金融消费者对诉诸法庭不抱期望，望而却步。另外，在法律适用上，广西地方法院也极少援引《消费者权益保护法》，大多以“消费目的实为投资目的，非消费目的”为由，做出对金融消费者诉讼请求不予支持的决定。

三、地区金融消费者权益保护建议

（一）完善金融消费者权益保护法规

首先，应当转变立法理念。当下，地方立法金融监管目标以国家金融监管的审慎监管为理念，着重规范金融机构经营行为，以图稳定金融市场进而推动其行业发展。因此，改革须以转变立法理念为先，参考双峰理论，由审慎监管理念与行为监管理念并行指导，不仅仅通过依靠打击非法金融行为，应当在此类行政监管手段的基础上，设置必要的金融消费者权益保护地方性法规不可或缺。

其次，立法应当坚持“适度倾斜”保护原则。金融行业对普通消费者具有专业门槛，在交易活动中，金融机构往往利用其知识专业性和获取信息不对称性巩固提升有利地位，并且滥用优势地位，相对应的金融消费者弱势地位逐渐加剧。与此同时，普惠金融推行及金融服务农村政策，使金融消费人群面扩大。贯彻“适度倾斜”原则，不仅是对金融消费者之保护，亦是金融市场领域公平正义原则之体现。

最后，完善立法，制定金融消费者保护的专门法。中国缺乏专门的金融消费保护法，缺乏具体保护措施，在目前金融自由化的大环境下略显滞后。但广西可在经审批下制定有关金融消费者法律保护的地方性法规，服务本地金融业发展需求。金融消费者权益保护不仅是监管机构的重要内容，也应和市场化“金融服务”的要求相一致。目前，金融监管由行业性监管向功能性监管转变，在功能性监管框架下的金融消费者，更易获得全面完整的保护。[4]

（二）建立地方金融消费保护部门

加强金融消费者保护是为了补齐金融监管的短板，广西设立的金融监督管理局部門，统一监管职能、政治不规范的金融机构行为，但内设机构中并无关于金融消费者保护以及纠纷处理的部门。应当设立针对性强的“金融消费保护处”，拓宽保护渠道，加强保护力道，集中处理解决金融纠纷，形成审慎监管与行为监管相互补充的监管机制，同时接受中央监管部门的指导和监督，有条不紊开展金融消费者保护监管活动。

同时，广西地区各监管部门的协调工作机制须健全。形成由金融监督管理局牵头的金融工作议事协调机制，加强全区金融消费保护工作的组织协调，做好与中央金融监管部门的配合服务。形成由中央统一制定监管规则，地方建立专门金融消费保护监管机构，各监管部门密切配合相互协调的金融消费权益保护工作协调机制。

（三）建立监管约束机制

建立必要约束机制，需夯实主体监管责任，有效避免监管者俘获。针对广西目前P2P平台以及其他无牌经营的金融非法行为，通过确认夯实行业主管部门的主体监管责任，履行对其所管机构财务行为和非法金融行为的监管。当然，约束各方行为的规则必须建立在彼此认同的基础上。同时加大金融信息透明度，行之有效的信息披露标准也应制定颁布，相关部门应切实做好金融服务工作。金融服务信息披露的持续性、完整性以及有效性，能有效维护金融市场中处于信息不对称劣势地位的金融消费者和中小投资者的权益，避免其盲目跟风进行金融消费和投资。

另外，加强金融行业的自律监管。“适时建立具有统一标准来约束规范金融机构经营管理的独立金融消费者保护协会。”[5]独立的金融消费者协会有助于防止金融监管部门的“偏心”，以漠视牺牲金融消费者权益为代价，实现金融运行秩序行稳致远的“顾全大局”。金融消费者保护协会贴近金融市场，有助于缩减地方政府与市场间的沟通成本。通过建立具有市场约束力的自律惩戒机制，是对金融监管的有机配合和强力支撑。

（四）健全金融消费纠纷解决机制

为了增进金融机构与消费者之间的沟通，提升权益保护的有效性，应当通过建立公平公正、开放透明的市场规则，发展多元化的金融消费纠纷解决机制。一是建立非诉纠纷处理中心，为金融消费者制定一套行之有效的处理流程和方式。二是针对金融消费纠纷特性，可参考集体诉讼制度，统一同类的金融消费纠纷诉讼。也可借鉴小额诉讼对小额金融消费纠纷进行处理，对消费者而言，该方式在实行上灵活便捷，花销上节约诉讼成本。于金融机构亦能快速有效解决纠纷并减少公司治理成本支出。因此，地方监管部门及司法部门应着力关注金融消费纠纷中的实践应用，开拓纠纷解决机制。此外，金融消费者教育长效机制也不可缺少，通过宣传教育，提高消费者金融认知能力和风险识别能力，强化金融消费者的维权意识。

四、结语

长期以来，金融监管重心在于打击金融犯罪，维护社会经济秩序，为金融发展扫清障碍，金融消费者保护机制弱化。但只依靠消费者协会、银保监会和证监会等机构参与，难以有效解决情况迭出的金融消费纠纷。注重金融消费者保护已经成为金融监管体制改革的新趋势，理所应当成为地方金融监管目标和金融机构经营价值导向。

参考文献：

[1] 苏 扬.完善地方金融监管协调机制思考[J].载青海金融，2018（12）.

[2] 焦瑾璞.金融消费者保护与金融监管[J].征信，2013（9）.

[3] 宋晓玲.基于消费者保护的“四维”金融监管机制构建.理论与改革，2014（11）.

[4] 马建威.金融消费者法律保护：以金融监管体制改革为背景[J].政法论坛，2013（6）.

[5] 丁建臣，刘亚娴，孙晓杰.我国金融消费者保护的现实挑战与对策分析[J].科学决策，2015（11）.

[责任编辑：庞 林]