国土空间规划编制中如何应对重大突发公共安全事件的思考

郑光伟

摘要：2020年的新冠疫情，迅速蔓延至全国和世界各地。现在全国各地正在启动国土空间规划编制工作，国土空间规划作为国土利用的战略性和全局性的安排，必须在防控疫情及应对其他重大突发公共卫生事件和风险控制等方面有未雨绸缪，在规划编制中要将极限思维、健康中国、韧性城市等理念纳入编制的整个过程中，并提出了一些建议。

关键词：国土空间规划;重大突发;公共安全;疫情

2020年新春伊始，突如其来的新型冠状病毒疫情，让武汉及全国城市的公共安全体系措手不及。这次疫情的突发给中华大地蒙上一层厚重的阴影，也给全体国民上了一堂生动的公共安全危机课。公共安全关系到每个人的切身利益和生活质量，除类似于本次新冠肺炎疫情的公共卫生安全事件外，公共安全事件还涉及战争、恐怖事件等社会冲突事件，火灾、洪水、爆炸、地震、粮食短缺、水源大面积污染、能源安全等自然灾害事件。本次疫情发生后，各行各业也都在对如何应对重大突发性安全事件做了深深的思考。

国土空间规划作为城市战略性和全局性的安排，应该对各类公共安全进行前瞻性地防控，未雨绸缪，构建健全安全韧性的应急管理体系，提高处理急难险重任务能力，从而使城市能够更加从容地应对各种重大突发公共安全事件。

我国的“多规合一”国土空间规划体系，现正处于启动编制阶段，本次疫情的突发也暴露出之前各项规划的一些短板和不足。

1 城市规划未考虑应对突发性公共安全卫生的问题

目前，我国各级城市规划中一般只考虑了可能发生的自然类灾害事件，未考虑突发性公共安全卫生的情况。且在规划编制过程中，未要求编制卫生安全的专项规划，城市控制性详细规划中也缺乏卫生安全的内容，大部分城市和乡村也没有规划卫生安全隔离区。本次疫情发生后的建设的隔离区也是就地、就近建设，在选址上非常仓促。

再有，目前的城市规划体系主要围绕城市的发展功能、空间、交通、形态等一系列要素，对不确定风险的灾害防控意识和应急响应能力显著不足，现有应急防灾规划存在宏观指导有余、细节规范不足等问题，实操性和实效性没有迭代升级。

2 城市空间的高度聚集加大应对重大突发安全事件的难度

武汉素有“九省通衢”之称，但本次疫情却因外来人口聚集、流动性强造成了病毒在全国迅速蔓延;城市的功能结构不断丰富，却遭收医疗生活物资短缺的考验。此次疫情发生、快速传播以及防控遇到的困难，在一定程度上暴露了城市人口和资源空间过度聚集带来的负面效果。

特大城市所特有的规模巨大、高度密集和高度流动性等特点，存在着传染性疾病等其他各种复杂风险。城市的人口高度集聚，使得疾病蔓延的速度和规模都比人口疏散的乡村更为严重。稍有不慎，就会酿成巨大的灾难性事件，而本次席卷全国及世界各地的疫情，也显著地证明了这一点。

人口是城市安全的核心要义，规模越大，聚集度越高，风险必然越大。对于传染性疫情，人口越多，对外界的联系必然也多，传播的覆盖面也就越广。这种风险的规模效应，不仅表现在公共卫生突发事件上，其他灾害例如洪涝、地震、战争等风险也随人口规模的增大而陡增。

3 城市应对突发公共安全事件的韧性不足

韧性城市是指城市或城市系统能够化解和抵御外界的冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响的能力。也就是说，当各类灾害发生的时候，韧性城市能承受冲击，快速应对、恢复，保持城市功能正常运行，并通过适应来更好地应对未来的灾害风险。

本次疫情起初，各项措施不能快速准确反应，信息公开不及时，决策滞后等问题，凸显了城市韧性的不足。若非我国特有的制度优势，举全国之力，本次疫情很难如此快速止住。同时，现行的城市应急体系建设规划主要针对公共突发事件发生后的应急救援，侧重于灾后的恢复和建设，均是被动的应急响应。此次疫情的肆虐凸显了提升城市韧性的重要性和紧迫性。

面对本次疫情，深入思考国土空间规划编制中各地的应急安全承载能力、快速响应能力以及城市功能的正常运行能力，提出如下建议：

1 树立“极限思维”，构建应对突发公共安全事件规划体系

在国土空间规划编制过程，不仅要强调的红线思维和底线思维，还要树立“极限思维”，做最坏的打算，构建应对突发公共安全事件规划体系。譬如人类疫情和动物疫情叠加爆发，疫情和重大洪水、地震、爆炸等各类自然灾害同时发生，疫情和战争、社会冲突等极端情境同时发生的时候，我们的城市功能空间能否承载、如何应对，也应作为国土空间规划编制中的重点内容。

2 国土规划体中的城市空间体系要处理好集中和分散的关系

2.1 在城镇化战略层面，坚持以城市群、都市圈为主体形态和以优势地区、中心城市为重点的总體方向。但基于我国人口基数大和有效防范重大突发性风险，建议不宜过度集中在少数几个城市群或都市圈，而应使数量、规模相对适宜，空间相对均衡。尤其是超级大城市不能过度扩张，全国城市发展一定要均衡。

2.2 在城市群治理层面，不能只关注经济协作、生态治理等可见领域，也要强化公共安全的保障，要通过分工协作实现联防联控。要按照“作最坏的打算、预留适度的常备空间、具备强大的紧急动员能力”三者合一，真正做到“中医治未病”。同时，医疗资源配置要以城市群为单元，与城市群的形态相匹配，不能囿于传统的“中心---边缘“格局和” 城---镇---村“等级体系，而应更加网络化、多中心化^[1]。

3 将“健康中国”理念纳入国土空间规划编制

编制国土空间规划时，应树立“健康中国”理念，践行生态文明思想，加强生态保护与环境治理，积极推广绿色发展方式和生活方式，降低国土空间的健康风险。必须多部门组织的通力合作，除之前的城乡规划、环保、林业等部门，还要将公共卫生部门、应急部门纳入编制过程中。并编制城市医疗卫生布局专项规划，重点关注在医疗资源总量发展、服务体系建设等，强调布局的均等化，对应对突发公共安全事件缺乏有效的应急预案，需要通过规划干预，建立集中和分散相结合的城市重大公共卫生事件防控系统，即集中高水平医疗资源和均匀布置基层社区医院，建设与公众需求相匹配的医疗服务体系。

4 塑造“韧性城市”，为未来公共安全等基础设施科学“留白”

在编制国土空间规划时候，在整体布局、用地指标、建设时序等方面，充分满足应对未来重大安全事件的基础设施的需要，科学布置“留白”空间，预留应急避难场所和防疫应急设施空间，补齐工作短板^[2]。同时要做到平战结合，减少维护成本。任何灾害都是小概率事件，每个城市均为小概率事件做全部的准备既不经济也不可持续，这就要求规划用来应急的城市“储备”设施在平时也要能够低成本维持。

城市应急空间用地的规模、布局选址、基础设施配套必须符合应急避灾要求进行建设;平时的聚会广场、公园绿地、体育公园、展览馆等在战时可结合避灾进行建设（例如，此次疫情中的武汉国际博览中心“方舱医院”、武汉体育馆“方舱医院”等）。对应对突发公共安全事件来说，应急空间选址可考虑紧邻大型医院选址，可作为“战”时迅速安置避灾、防疫、救人的隔离场所，就近发挥医院支撑作用。

5 推动国土空间智慧精细治理，提升国土空间-社区治理效能

随着区块链、云计算、大数据、人工智能等智能技术的发展，以“智慧规划”引领“智慧国土”建设的新模式，已成为智慧国土建设的必然选择。将来的“智慧规划”与“智慧国土”建设必将为整个国土空间治理提供更智能、更精准和更人本的决策。而这根本的根本在于转变治理思路。空间治理要向数据治理转型，将各种信息和数据纳入空间规划与决策中来。

要以“可感知”为基础，建设统一的智能感知体系，以期“人地互动可感知”;要以“能学习”为方法，形成国土空间综合监测指标体系，达到“精细模拟能学习”;要以“善治理”为目标，联通融合智慧规划的编制、审批、实施、监测、评估、预警全业务系统和智慧城市的生产、生活、生态系统，以期“人机互动善治理”;要以“自适应”为手段，实现国土空间治理与规划、建设、管理的业务协同联动。

疫“镜”之下的明鉴，仍有很多国土规划编制和治理问题值得深思与解决，在本轮编制过程中，要形成“有张力的国土空间治理体系和有远见的国土空间治理能力”的国土空间规划理念，实现的国土空间规划治理现代化的各要素的最佳集成和運行。

参考文献：

[1]李国平，李迅，冯长春，王耀麟，陆军，赵鹏军，陈鹏，桂萍，凌云飞.我国小城镇可持续转型发展研究综述与展望[J].重庆理工大学学报（社会科学），2018，32（06）：32-49.

[2]樊杰.地域功能-结构的空间组织途径——对国土空间规划实施主体功能区战略的讨论[J].地理研究，2019，38（10）：2373-2387.

作者简介：作者毕业于华中农业大学土地资源管理专业，工作16年来，长期从事土地利用规划、土地整治、矿产规划、测绘规划等相关工作，积累了一定的经验。