加强应急管理体系建设

突发事件的应急管理工作不仅关系到社会和谐稳定，更事关国计民生，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。

一、应急管理体系的内涵

2003年，中国全面加强应急管理体系建设的工作开始起步，其核心内容被概括为“一案三制”，即应急预案、应急管理体制、应急管理机制和法制。

（一）应急预案

应急预案是应急管理的重要基础，也是中国应急管理体系建设的首要工作。编制应急预案的主要作用和功效是“防患于未然”，以確定性应对不确定性，化不确定性的突发事件为确定性的常规事件，转应急管理为常规管理。按照不同的责任主体，中国的应急预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次。

（二）应急管理体制

应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次。

（三）应急管理机制

应急管理机制是指突发事件发生、发展和变化全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。应急管理机制侧重在突发事件整个过程中，各部门如何更好地组织和协调各方面的资源和能力来有效防范与处置突发事件，体现了应急管理的各项具体职能。

（四）应急管理法制

应急管理法制是指在突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间以及公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。

二、我国应急管理体系建设的历史进程

（一）应急管理体系起步阶段（建国至2002年）

我国应急管理的基本体系最初是在政府进行生产安全事故处理及地震、森林火灾、水灾旱灾、地质灾害等自然灾害救援的实践经验积累基础上发展起来的。

（二）现代应急管理体系快速建立阶段（2003年至2008 年）

从2003 年面对 SARS 危机到 2008 年全国层面的应急管理体系基本建立，我国应急管理体系建设经历了从无到有、从局部推进到全面规划的迅速发展的六年。

（三）应急管理体系有规划的调整实践阶段（2009年至2018）

我国以“一案三制”为核心框架和主要内容的应急管理体系建立后，在2010年青海玉树地震、2010年西南五省（区、市）特大旱灾、2013年四川雅安地震等突发公共事件实战中发挥了重要的作用，并在其中得到进一步完善。2011年1月份开始，国务院应急办和国家发展改革委经济运行局着手组织编制《国家突发事件应急体系建设规划（2011—2015 年）》。2013年10月国务院印发《突发事件应急预案管理办法》，各地根据《办法》的要求进一步修改补充了地方应急预案，实现了预案的动态管理，使预案质量得到了提升。

（四）中国特色应急管理体系构建（2018年之后）

2018年应急管理部的组建，标志着我国开始建立由强有力的一个核心部门进行总牵头、各方协调配合的应急管理体制。根据方案，整合13个部门公共安全职能组建应急管理部，作为国务院组成部门。应急管理部的成立实现了跨区域、跨行业综合协调，实现信息共享和资源统筹。应急管理部的组建作为国家治理体系和公共安全治理体系的创新举措正式被纳入党和国家的政治视野为创新我国公共安全治理体系，建设中国特色应急管理体系，翻开了新的篇章。

三、我国应急管理体系建设未来展望

2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出的“加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系”的目标，有利于尽快“推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。

（一）坚持总体国家安全观的引领

习近平总书记提出了“总体国家安全观”，深化了对应急管理的认识，强调以整体的、全面的、联系的、系统的观点来思考和把握国家安全问题，以健全集中统一、高效权威的国家安全体制，构建立体化的公共安全网为目标，成立国家安全委员会统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。总体国家安全观的提出，使得应急体系有了评价效果的目标。应急管理的本质就是公共安全治理，评价应急体系的效果就要看公共安全水平是否提高、人民群众安全感是否增强。

（二）以能力建设为核心确立职能

新组建的应急管理部职能包括承担火灾、旱灾、洪涝、地震等自然灾害事故，以及市政消防和安全生产等事故灾害的直接救援工作;对各类突发事件的预防、组织、协调、指导、救援、监督等工作。应在完成自我评估，识别短板的基础上，制定能力提升战略计划，着重建设一套职能相关、以能力为核心的应急管理体系。

（三）面向应急管理全生命周期管理

应面向应急管理全生命周期管理，重点建立风险管理为主导、平战结合的工作模式;构筑涵盖应急产业、科研教育、培训演练、宣传普及的应急支撑系统，以实现环境资源、能源资源、经济资源、权力资源及智力资源的整合;与此同时，建立健全法律法规体系、建设发展应急支撑平台、发挥科研机构团体的作用并加强第三方评估。

作者简介：赵春澄，男，讲师，山东潍坊人，现任职于中共德州市委党校管理学教研部。

（作者单位：中共德州市委党校）