审计手段在改制剥离资产中的运用

张国平

【摘 要】随着我国国企改制工作的不断深入，国有资产流失问题也在不断出现。针对部分企业在改制过程中存在程序不规范、资产处置不完善、监管措施不到位、产权归属不清晰、责权不明确而造成国有资产隐性流失等问题，文章结合R厂改制中资产剥离的相关问题进行分析与研究，在如何运用审计手段对资产剥离决策分析及清产核资、确权等方面，提出了具有可操作性和指导性的方法、观点，以期对国有资产剥离工作起到借鉴作用，使该项工作更规范、更高效地开展，维护国有资产完整。

【关键词】审计;国有资产流失;剥离资产

【中图分类号】F271;F239.4 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）09-0128-03

国企改制是指改变原有国有企业的体制和经营方式，其中心环节和核心内容是建立现代企业制度，增强国有企业活力，提高国有企业的经济效益。根据国家相关规定和改制相关政策，经过近20年的国企剥离和改制分流，国企改制工作已经取得相当大的成效，但随着改制工作的不断深入推进，国有资产流失的问题越来越突出，并呈现出手段更隐蔽、情况更复杂的态势。笔者结合工作实践，对国企改制中国有资产流失原因进行分析，通过运用审计手段对改制企业剥离资产进行清查确权，找出隐匿部分，从而维护国有资产在改制中的安全与完整。

1 案例背景分析

1.1 企业背景及改制情况

R厂系全民所有制企业，建于1958年，改制前由金华市商业国有资产经营公司（简称商业国资公司）授权监管。该公司于1998年10月进行整体改制，设立X公司，R厂注销。2008年12月，金华市国资委和市贸易粮食局移交市商业国资公司管理权时，未对市商业国资公司下属监管企业的改制剥离资产进行盘点及移交。

R厂一共经过两轮改制，第一轮为1997—1998年，对R厂现有资产进行所有权改制;第二轮为2001年，对原R厂职工劳动关系进行理顺。1997年10月，R厂开始启动改制。1997年12月25日，金华市国有资产管理局下发《关于确认R厂资产评估价值的批复》，确认R厂截至1997年6月30日的净资产为2 687.56万元（含国有土地使用权价值1 656.10万元）。此轮改制未对土地使用权进行评估。1998年8月25日，金华市产权制度改革工作领导小组下发《关于设立X公司的批复》，R厂评估及核销、提留后净资产为-570.96万元，亏损部分用原厂区土地价值弥补。2001年5月31日，根据《关于X公司深化企业改革进一步理顺劳动关系实施方案的批复》，X公司理顺劳动关系费用总计2 133.41万元，来源包括改制时提留、剥离非经营性资产及河盘桥厂区土地。

1.2 案例基本情况

2016年3月，金华市资产管理公司（简称资产管理公司）发现R厂名下还有一块土地资产（坐落于金华市解放西路380号，属国有划拨用地，土地用途为商业服务业，面积为162.7 m2），之前一直未被公司知晓。经调查，该地属于房地分离，土地产权归R厂，地面上建筑物产权归改制后企业X公司所有。

2016年11月，X公司把解放西路380号土地权证交还给资产管理公司。资产管理公司经过分析认为，R厂的隐匿资产来源于改制前老国有企业的剥离资产，可能还不止这些。2017年4月，资产管理公司委托Z会计师事务所对R厂改制剥离资产开展专项审计。历经8个月的调查审计，六易审计稿，与X公司进行了十多轮的谈判沟通，终于在2017年12月，Z会计师事务所出具了审计报告，R厂也出具了认同审计报告的函。2018年，在资产交接过程中，资产管理公司又发现新的隐匿遗漏资产，R厂也对两处列为剥离资产的房屋提出了新的证据。经资产管理公司和X公司共同委托Z会计师事务所进行二次审计，终于在2019年5月，重新出具了审计报告。2019年11月，双方就R厂改制剥离资产签订了资产交接协议，并进行资产移交。

1.3 金华市国企改制中国有资产流失的原因分析

金华市本级20世纪90年代末及21世纪初进行的国有企业改革，由于企业多、工作量大、情况复杂，加之金华市有明确的时限要求，因此在实施中往往不得不仓促上阵。为完成国企改革任务，具备改制条件的改了，有些本来不具备改制条件的企业，也因为困难重重、生产经营无法维持而列入改制计划，勉勉强强地改。虽然从总体上看，国企改制是成功的，促进了金华市的经济发展，增强了企业活力，但是同时也应看到，少部分企业因条件不完全具备或时间仓促，改制遗留了不少问题。当时涉及改制的法律法规不完备，有些企业因未能及时向资产评估机构提供有效的资料，导致资产评估范围不全。同时，改制过程也出现一些企业法纪意识淡薄、管理比较混乱、会计信息资料失真严重等情况。

2 审计手段在国企改制剥离资产中的运用

审计手段作为国有企业改制中一项重要制度安排和不可或缺的工具，通过依法履行职责，可对剥离资产进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。正确借助和运用审计手段，可以加大对改制剥离资产监督力度，推进国有企业运行规范化，通过掌握真实可靠的会计信息资料，可为相关决策提供依据，确保国有资产评估的真实性、产权界定的合规性，实现国有资产的保值增值，促进国有资本的合理流动，维护国有资产的完整。

2.1 工作思路及方法

资产管理公司按照“尊重历史、平稳有序、逐步深入、注重证据、协商為主”的原则，开展对R厂改制剥离资产审计。改制剥离资产审计的依据是政府批准的改制文件、市政府抄告单、资产评估报告及政府拆迁补偿政策等。此次改制剥离资产审计的重点是对R厂及X公司所有的房地产进行一次全面盘整。

资产管理公司对R厂改制剥离资产进行两种方式互推及相互验证。一是对现有资产的倒查。首先通过金华市不动产局查阅X公司的现有及历史不动产信息，通过比对改制资产评估报告中的资产清单，借此梳理出可疑资产，然后针对可疑资产逐一追溯其来源，最后确认其是否在改制资产范围内。二是对原有资产顺查。首先通过金华市不动产局查询R厂及其子公司在改制时的房地产情况，然后逐项查看其去向，从中比较明晰地显示房产过户情况，最后梳理出一批可疑资产，确认其是否在改制资产范围内。对于不在改制范围内后又拆除的房产，则去当地拆迁办了解当初拆迁协议及拆迁政策，以便追回拆迁补偿款。

2.2 审计中的主要政策处理

（1）改制文件中未提取土地使用费的划拨土地应属改制剥离资产。金华市资产評估公司出具的《资产评估报告》显示，截至1997年6月30日，R厂资产总额中包含国有土地使用权132 820.60 m2。资产管理公司从获取的相关资料分析土地资产拼回原有的土地，查看是否存在没有被找到的土地及隐匿资产。经过再三核实，资产管理公司发现评估报告中出现的土地使用权面积与现有实际查到的土地面积差额在224.60 m2，误差不大。与此同时，资产管理公司也查实了房地分离产生的历史原因，R厂第一次改制用掉土地使用权36 203.40 m2，第二次改制用掉土地使用权68 478 m2，其用于弥补亏损的土地使用权一直限制在河盘桥厂区内，厂区外的划拨用地都应该作为改制剥离资产，属于国有资产。

（2）认可改制后市政府对后续改制剥离资产的处置。湖海塘原养殖加工场地块，面积为19 000 m2（28.5亩），属于改制时的剥离资产。据金华市人民政府相关专题会议纪要显示，金华市人民政府同意X公司用湖海塘养殖场用地出让所得弥补理顺劳动关系资金缺口和承担五金交电有限公司（简称五金公司）的担保损失。后该剥离地块的补偿款907.303万元（包括10 000 m2商住用地、9 000 m2绿化用地补偿）汇入X公司，根据公司账面记录，X公司将其中662.260 3万元用于理顺劳动关系资金缺口，剩余245.042 7万元用于企业职工保障金。经查，X公司于2005—2006年为五金公司担保贷款实际偿还资金合计415.48万元。X公司账面记录与原文件批复有差异，但其理顺劳动关系资金缺口和为五金公司的担保损失，从金额上已覆盖湖海塘原养殖场地块补偿款。

（3）对当初拆迁政策没有落实的，依据政策予以补偿。资产管理公司在查询资料时发现，目前在X公司名下的禹王弄23号3幢房产系拆迁房产。1996年1月由金华市小码头市场改造工程办公室将R厂位于婺江东路186号的房产回迁安置在小码头新建市场内。根据所附的房屋所有权登记申请书，1997年12月18日X公司申请登记该处房产，坐落地金华小码头3#地块，面积为136.29 m2。资产管理公司认为拆迁房产系R厂所有，且该房产未包含在改制资产中，应属于R厂资产，应作为国有资产剥离。根据拆迁安置补偿协议书，回迁前周转期间停产损失和临时安置费由R厂自行承担，但相关职工已由X公司进行补偿安置。资产管理公司参照同期拆迁补偿标准，返还X公司职工安置补偿费20多万元。

（4）对X公司占用剥离资产的政策处理。资产管理公司对于X公司占用改制剥离资产拆迁款项的，按照中共金华市委文件（市委〔1996〕16号）相关规定，以银行同期贷款利率支付使用费，利息从签订拆迁协议下月开始计息。对于完全拥有产权的剥离资产房产，租金予以收回，租金利息与房产管理费抵消，房屋维护费用给予补偿。

（5）剥离资产已被X公司处置。对当初交易情况进行审查，委托资产评估公司对当时交易价格进行评估，如符合当初市场价格，资产管理公司对交易行为予以认可，收回交易款项及利息。

（6）改制评估日与改制批准日期间买的房产处理。金华市政府批准改制文件明确以改制评估日为基准进行改制，且之后也未组织改制审计单位对财务进行调整，资产管理公司认为改制评估日之后购买的房产归X公司所有。

3 审计发现的隐匿剥离资产

据统计，资产管理公司核查到的R厂改制剥离资产（包括现有房产及已拆迁房产），除3处房产（衢州营业部、解放西路380号及湖海塘土地）外，其他的均已变更到新辰股份公司名下。经过初步评估，改制剥离资产价值在1 200万元以上。时隔20年，资产管理公司从X公司手中找回了隐匿改制剥离资产1 200多万元，有效避免了国有资产流失。由于资产管理公司未能获取R厂完整的固定资产明细账、土地明细账，加之时间久远，根据现有资料无法追溯改制时点R厂不动产实际组成明细情况，因此有可能还存在遗漏的改制剥离资产。

3.1 改制企业档案管理欠规范，档案缺失严重

当初国企改制时并没有移交档案，资产管理公司开展审计所需的资料均需通过市档案馆、市国土局、市财政局、市拆迁办、市房交所及改制后企业取得。在前期审计过程中，资产管理公司发现改制企业档案管理比较混乱，无法提供完整的档案资料，对审计调查结果的确认带来不确定因素。

3.2 改制企业剥离资产审计及后续资产处置难度大

在审计R厂改制剥离资产审计过程中，资产管理公司还发现剥离资产实际上有很大一部分是国有企业改制的遗漏资产，同时这些剥离资产的去向令人担忧。例如，有的土地、房产权属证书基本上已过户到改制后企业名下，有的剥离资产被政府征迁后的补偿款全部被改制后企业领取，有的剥离资产被改制后企业擅自处置和被原国有企业职工占用等。由于企业改制已过去20多年，现在房产土地价值较高，改制后企业存在抵触审计及移交资产情绪，因此审计工作较难开展。

4 结语

在国有企业R厂改制工作中，国有资产流失问题长期存在。在国企改制剥离资产中，正确运用审计手段，找出隐匿剥离资产，可避免国有资产流失。运用该案例的成功经验，相关管理部门可对改制企业实行“一企一策”、区别对待，妥善解决剥离资产的历史遗留问题，建立有效的国有资产审计监督机制，从而确保国有资产的安全完整和保值增值。

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