建立我国碳排放权和交易机制相关问题研究

宋辉

摘要：我国是世界上碳排放的主要国家，伴随着我国承担大国责任，履行向国际承诺的减排义务，推动国内产业转型升级，我国的碳排放权交易制度收到了越来越多的关注。本文对碳排放权的相关问题进行了探讨，首先介绍了碳排放权以及交易机制的背景，然后对碳排放权的法律属性进行评析，通过分析我国碳排放权交易制度的建立过程中出现的问题，最后给出相应的对策建议。

关键词：碳排放权;交易机制;完善

一、碳排放权交易的背景与定义

1.碳排放权交易建立的背景

随着我国经济取得长足的发展与进步，环境问题也日益严峻起来。全球范围的气候变暖成为困扰人类生存和发展的一大难题，碳排放量过多是全球气候变暖的重要原因之一。为控制碳排放量，2009年12月在丹麦哥本哈根召开了《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议，史称哥本哈根气候峰会，中国在会议上作出了庄重承诺，到2020年，历经11年时间，我国将实现国内生产总值二氧化碳的单位排放比2005年降低40%-45%的目标。毫无疑问，中国低碳减排目标的提出，推动了碳排放交易制度在中国的落地生根，碳排放交易成为应对全球变暖、转型国内产业、实现中国经济的低碳增长的重要手段之一。

2.碳排放权交易的定义

碳排放权是排污权的一种，又称温室气体排放权，跨越了法学、经济学、环境法学等诸多学科，因此学界并得出没有一个准确的概念去定义碳排放权。我国的法律规章也未能给出一个学理上碳排放权的概念，2014年12月10日国家发展与改革委员会通过了《碳排放权交易管理暂行办法》，第三条规定“本办法所称碳排放权交易，是指交易主体按照本办法开展的排放配额和国家核证自愿减排量的交易活动”;2019年9月5日修正的《深圳经济特区碳排放管理若干规定》第六条规定“碳排放权交易包括碳排放配额交易和核证减排量交易”等都只说明了碳排放权交易的定义及范畴。本文认为，既然碳排放权又称温室气体排放权，就是指在环境容量可以承受的范围内，通过环境保护行政部门的许可，向大气中排放一定数量的温室气体的权利。由于环境质量本身就带有公共物品的属性，因此碳排放权是在公共物品基础上对于发展需要所排放温室气体的一种环境法意义上的发展权。

3.碳排放权与排污权的异同

碳排放权是权利主体向大气和环境中排放温室气体的权利;排污权是经过排污的行政许可，在不损害其他权利人的前提下，向环境和自然资源中排放污染物的权利。碳排放权与排污权的相同点在于，碳排放权属于排污权的一种，是包含于被包含的关系。二者的排放主体中都不包括自然人。二者虽有着很多因素上的相似之处，但二者的差异非常明显。第一点差异，就是实施权利的主体不同，碳排放权不仅包括向大气中排放温室气体的单位，还包括环保组织和公益社会团体;排污权仅包括直接向环境排放污染物的单位。第二点差异，是排污权的目的在于预防和治理特定区域的污染，虽然也存在跨域排污、跨域污染的情况，但属于少数;碳排放权是基于全球气候变暖的大环境下温室气体的排放权。

二、碳排放权的法律属性评析

1.碳排放权和碳排放交易机制的辨析

碳排放权在上文已经作了阐述，有的学者认为是一种权利，有学者不认为是一种权利。但本文的观点是，确信碳排放是一种权利。在讨论碳排放权的法律属性前，我們需要对比碳排放权与碳排放交易机制这对概念。

碳排放权是一种向大气中排放温室气体的权利，而碳排放交易机制，则是《京都议定书》中规定的国际合作减排机制，包括联合履行机制、清洁发展机制和排放贸易机制。简单来说，联合履行机制目的在于区域内的发达国家都完成各自的减排目标且能通过成员国的减排合作，实现《京都议定书》中的限制性减排目标，主要是用区域是欧盟。清洁发展机制是发达国家在完成自身减排任务的同时，对发展中国家提供减排资金和绿色技术，以保证发展中国家在达成减排目标的同时能够保持经济发展的均衡。排放贸易机制是指发达国家在完成减排任务的前提下，可以将富余出来的减排存量，通过交易的方式转让给发展中国家，以帮助其完成减排目标。

2.碳排放权的法律性质争议

我国学者对于碳排放权法律性质的争议主要分为用益物权说、行政许可、环境法学发展权说。

用益物权说的学者认为，虽然物权客体需要特定化，显然碳排放权的客体是无体物，但是具备了物的特征。所以对于碳排放权的客体到底是什么，就成了学者们争议的焦点。有些学者认为碳排放权的客体大气环境容量，有些学者认为碳排放权的客体是经过特定计算后确定的特定数量的温室气体。本文认为，对碳排放权客体的讨论没有孰优孰劣，不妨将碳排放权作为用益物权来审视，权利主体可以通过设置排放配额的方式人为地实现对于温室气体的占有、使用、处分和收益，能够更充分地用活、用好碳排放权交易。正是碳排放权这种私法性质，因此将其看作用益物权也不无道理。

行政许可说的学者认为，碳排放交易是一种行政权力对于排放配额的规制，不属于民法上的财产性权利。碳排放交易排放配额设置的理论前提是总量控制制度，排放权、排放的配额、管理以及交易监督应当由政府运用公权力完成，不宜由私法主体来进行相应的操作。排放主体按照行政配额得到的配额进行排放，有效避免了市场配置排放额度带来的不公平和市场失灵的现象，保证了碳排放交易的平稳运行。另外，碳排放交易在实践中获得可操作性的另一个制度原因就是排放许可证制度。碳排放权交易就是在总的排放许可量上，去除已经排放的量，对于剩余的排放量进行转让的交易过程，因此在交易的整个过程中，都具备浓厚的行政许可和行政管制的特征，体现了碳排放交易制度的公法色彩。

从环境法学的角度来看，有学者认为碳排放权是一种环境发展权。环境发展权是指是公民在满足环境生存权的基础上，进一步享有富有美感、精神和文化价值属性环境品质的权利。碳排放权作为控制温室气体排放、保护全球环境不受气候变暖的负面影响的重要手段，背后的背景是人们具备的追求经济发展和进步而向大气排放温室气体的环境发展权利。如果将碳排放权认定为人的环境发展权，那么就意味着碳排放权是一种私权，是对环境容量资源的自我分配。笔者认为，不宜将碳排放权认定为环境发展权，原因在于碳排放权兼备公权与私权的属性，将其定义为私权的环境发展权，任市场机制配置排放定价和额度，势必导致环境容量资源下排放配额的不公平，难以实现该制度的环保理念。

三、碳排放权交易在我国的实践

我国于2011年启动了碳排放权交易的全国试点阶段，共有七个试点参与其中，分别是北京市、天津市、上海市、深圳市、湖北省、重庆市、广东省。七试点于2019年底累计达成1.8亿吨线上配额交易，交易额41.3亿元。2017年底全国碳市场正式启动，表现出碳配额适度从紧的趋势，国家发展与改革委员会于当年发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，提出碳市场建设分三步走：基础建设期、模拟运行期、深化完善期。碳交易系统由上海市负责构建，注册登记系统由湖北省完成设计，运营系统及有关任务由其他五试点一并承担。《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》中指出了2018年为第一步发展周期，即基础建设期;2019年为第二步发展周期，即模拟运行期。但实践中我国的基础建设较慢，主要是由生态环境部完善管理细则，制定核查与监测计划，各个地方的环保部门统计、报送重点排放单位名单，为模拟期的工作开展做好准备。2019年底，碳市场的基础建设工作仍在进行中，模拟运行期还未能开始。

四、对我国碳排放权交易制度的完善路径

1.健全法律规定，提高立法层级

我国法律、行政法规目前对于碳排放权交易制度还没有规定，相关的制度设计散见于各类部门规章和地方的规范性文件中。鉴于碳排放权交易制度在我国法律规章的现行规定并不完善，因此健全法律法规、提高立法层级成为完善碳排放权交易制度的题中应有之义。

国家发展和改革委员会在2014年12月发布《碳排放权交易管理暂行办法》，该《办法》属于部门规章，也是目前规定碳排放权交易制度的法律层级和法律效力最高的法律法规。但即便如此，该《办法》对于碳排放权交易的规定还远不足以达到实践中的要求，因此，笔者认为，应当制定行政法规，如《碳排放权交易管理条例》，与现行的《碳排放权交易管理暂行办法》、《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》等共同规范、统一各试点及各地区的排放配额、管理细则、监测核定及交易运行等重要因素，总结利用好各试点得来的宝贵数据和经验，将我国碳交易市场做大做强。我国已经出台了《中华人民共和国环境保护税法》，并未包括碳税，在相当长的一段时间内，碳税单独立法的可能性都不大，因此制定行政法规层级的管理条例还是符合我国立法进程和立法实践的。

2.完善监管措施，加强行政监督

沒有监督的制度是不完整的，碳排放权交易制度也是如此。全国范围内建立起来的各个地区的碳市场，没有统一的监管标准，加上经济发展和产业升级的影响，我国碳配额的需求具有极大的弹性，因此，稳定碳价格也是当前需要重视起来的方面。碳价格当前在我国仍属于比较低的水平，这当然与我国碳排放权交易发展的不成熟相关。作为具有行政许可性质的碳排放权交易，是政府通过市场化方式达到碳排放的行政监管目的，而企业在市场确定的减排水平线上下浮动，完成减排且有富余的配额的企业可以通过在交易平台上拍卖的方式获取利润，减排任务未能完成的企业则需要通过购买配额的方式接受惩处。在交易的全过程中，确定行政主管机关的监管职责，细化监管责任，落实责任追究机制，强化对于碳排放权交易的监督。此外，还可以引入排放配额的第三方审查监管，拓宽公众及相关排放主体参与监管的途径，保障企业及相关单位的知情权，切实做到行政为民、监督透明。

3.建立技术培训，保持交易稳定

进行碳排放权交易，企业大致需要经历五个步骤：报送排放数据报告、进行第三方核查并报送核查报告、主管部门根据企业报送的前述两项报告核发配额、企业获得配额后在平台进行交易、企业在下年度规定日期前，上缴其上年度经核查的排放配额以抵消碳排放量。在上述流程中，我们不难看出，企业在整个碳排放权交易的过程中，要报送碳排放报告、第三方核查报告等数据资料，这对于企业的相关交易人员来说，是个不小的挑战。各地人民政府、环保主管部门宜建立相关环保监测与会计核算的技术培训，使交易企业的主办人员能够在掌握技术、熟悉流程的环境下进行碳排放权的交易，保证各地碳市场的交易和运行的平稳有序。

参考文献

[1]叶永飞.论碳排放权之用益物权属性[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2013年第46卷第6期.

[2]崔建霞.环境权利的重构——兼论环境生存权与环境发展权及其实现[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2019年第6期.

基金项目：

西北民族大学中央高校资助研究生科研创新项目，项目号：Yxm2019030。