关于我国碳税制度的立法思考

谭成龙

摘要：碳税作为解决全球生态气候变化的应对之策，在国外已然取得良好的实施效果，作为与碳排放并用的制度，其存在独特的研究价值，在我国开征环境保护税的大背景下，深入探讨碳税相关问题，有助于加快我国税制结构的绿色化，本文分析了碳税在我国征收的必要性和存在的主要问题，并探讨了我国碳税设计包容于环境保护税法之内的实施制度，以期待完善我国环境保护税法。

关键词：环境税;立法;碳税;征税范围

本着促进经济生态化为目的的《中华人民共和国环境保护税法》（下文称“环保税法”）自2018年起已实施一年有余，其对于我国经济绿色发展产生一定的积极效果。但是在应对全球气候变暖，尤其是发展低碳经济方面，却缺少相应的着靶点。其在第三条列舉的诸多应税污染物时，唯独未将二氧化碳（CO2）这一主要温室效应元凶包含其中，令学界议论纷纷。这一点，立法者应该考虑到国内碳排放交易制度有所完善，尤其是碳排放交易市场的成熟，使得减排治霾有所成效，而碳税开征短期会导致燃料价格的波动，影响经济的发展，减少社会福利。因而碳税立法的现实价值与紧迫性有所降低，故选择了剔除模式。是否碳税就没有一点立法的空间了？显然不是，丹麦、挪威等西欧国家开征碳税的实施效果来看，尽管从短期看，碳税制度在各国的推行将面临国家现实利益的冲突等障碍，但共同的国家利益选择必然促进碳税制度在全球范围内的发展与实施”[1]，故需要加以研究。

一、碳税的概念分析

英国经济学家阿瑟·塞西尔·庇古最早在《福利经济学》中提出碳税的概念，其认为碳税主要指政府对企业在燃烧化石燃料过程中，向大气环境中排放的二氧化碳征税，目的是通过一种经济形式来约束人类的生产活动，从而进一步限制CO2含量，缓解温室效应所带来的气候压力。具体而言，碳税就是以减少二氧化碳的排放为目的，对化石燃料（如煤炭、天然气、汽油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一种税，以此区别于能源税。碳税征收的主要目的是净化大气环境，其在立法宗旨上与环保税法相同，属于绿色税制的一部分。这也是下文笔者认为碳税开征具有独特价值，并可纳入环境保护税体系的理论基础之一。

二、我国碳税开征的必然性

首先，CO2的年排放量和人均排放量逐年增长，而应对其排放的法律法规仍属于零散型。上世纪八十年代年起，我国CO2的排放量就表现出迅猛上升的态势。我国目前能源消费结构非常传统固定，还是以煤炭、石油等化石能源为主要消耗能源，水电、太阳能等环保新兴型能源供能力量过小，因此使得化石能源所产生的CO2增加量倍增，雾霾等污染层出不穷，CO2必须加以重视。虽然一些散布于的环保政策和与环境相关的税种和条款能够促进能源的节约利用，从而间接抑制二氧化碳排放，但是过于零散的相关规定，一些税种由于并非专为二氧化碳而设，其征收的范围过窄，税率也比较低。同时，相关的税收优惠措施欠缺，难以达到激励成效。面对急剧增加的二氧化碳量，新时代明显力不从心，亟需在法律中明确一种新的专门针对二氧化碳的税种，碳税立法有其合理性。

其次，目前实行的碳排放交易制度的存在固有缺陷。碳排放交易主要是通过控制碳交易市场的总量，按总量分解成多个排放权，同时将排放权分配给特定企业，对其进行减排配额分配管理，充分发挥市场机制调节作用。我国的碳排放交易市场将减排任务和碳排放权仅对少数大型碳排放企业有限开放，其可以参与碳排放交易，享有碳排放权，并且能将多余的配额出售，很多中小企业根本无法参与其中。这样很可能因此引发中小型企业的逆向选择风险，而这部分中小企业作为市场经济的主力军，其选择面的匮乏甚至于反向选择，必然会造成整体减排效果的弱化，从而无法真正实现经济的绿色发展。而碳税作为新型税种，一旦确立，其征收对象适用于所有市场主体，具有普遍性与公平性。同时，相比较碳排放交易制度虽可事先设定碳减排的总量，但无法预知企业的减排成本，可能导致碳交易价格过低或过高[2]。碳税对市场中的价格信息波动有反应迅速，可以避免碳交易价格的不确定性。另外，碳排放交易企业享有交易所得，甚至成为其盈利的手段之一。而碳税的所得却可通过税收减免等优惠方式返还给纳税人，进入社会的在分配领域，亦可将这一部分的税款作为节能减排的专项资金支出。相较于碳排放制度，社会主体对碳税的认可度会更高。

最后，碳税的开征是顺应国际发展趋势。随着美国提出“碳关税”的概念后，各国支持者要求世界经济的要向低碳化发展。我国是签署《联合国气候变化框架公约》的成员国，在面对国际环境的舆论压力下，需要自觉约束本国的排污行为。若将碳税纳入环境保护税的征收范围，既有利于改善我国的生态环境，也有利于缓解国际舆论压力，树立起应对气候变化的负责任大国形象。同时，促进以环保产业为主的新兴产业的崛起，让绿色发展变为我国自身面对国际市场的竞争取胜条件，从而在未来国际环境谈判的斡旋中占据优势地位。

三、“碳税”立法的几点思考

（一）碳税作为税目纳入环保税的可能性

环保税法的实施，是我国税法体系绿色化的最新成果。CO2作为导致气候变暖的主要温室气体，其造成的污染事实足以促使其纳入环境税的征收范围，对CO2征税可以仿效二氧化硫的部分来设计，其作为税目纳入到环保税法，这有利于与现有法律体系相衔接，减少作为单独新型税种面世带来保守阻碍，化解社会抵触情绪。在中国当前“简税制、宽税基”的税制改革的基本原则指导下，将碳税置于已实行的环保税法这一大的框架下，将有利于节约司法资源，同时也能使环保税法的立法宗旨得到充分贯彻。选择实施融入型碳税法律制度的构建模式，将使环保税法进一步的系统完善，为中国经济发展方式的转变提供坚实的法律保障，在国际低碳化发展中抢占先机。

（二）碳税制度设计中立法原则思考

针对将碳税纳入环境保护税过程中的制度设计问题，笔者认为，在碳税征收符合环保税法原则的基础上，更要在设计上坚持多方协调原则。厘清碳税与资源税、能源等各税种之间的关系，使之能够避免与各单行税种法规定冲突，更要努力做到协调碳税立法和 《碳排放权交易管理暂行办法》 及其实施细则的衔接，避免产生重复征税。如上文所述，两种制度在我国可以实现优势互补，处理得当必将有效减少二氧化碳排放量。同时，面对大数据时代，信息收集乃至社会监督方式得到了极大便利与可行性，为提高碳税减排效果的确定性，防范信息偏在风险，可应用信息化的碳税管理模式[3]。碳税减排效果需要以具体的信息数据作为反馈，需要及时获取全面及时的价格信息，因此有必要建立碳排放信息共享机制。同时联系群众，将碳税征收的全过程完全透明化，就更加要求碳税立法要坚持信息共享原则。这一点在碳税立法中应有所体现。

（三）碳税制度设计中征收主体思考

对于碳税征收主体方面，应当做到权责明晰。碳税征管主体应为税务部门征收，环保部门核定，有关碳税收入资金应归地方统一行使。税务部门专指根据《税收征收管理法》第十四条、《税收征收管理法实施细则》第九条规定的机关，有其实施的经验与法律基礎。而环保部门的介入，既能提供相应的技术支持，更重要的是可以平衡权力，依法监督。地方政府职能针对地方政府所承担的社会职能，是环境管理和环境保护的直接责任主体，既对本辖区的信息较为清晰，同时也便于税收支出的“民用化”，从而将该部分资金用于本辖区的环保与企业的帮扶，将税收的目的落实到位，其作为环境管理和保护的主体，更具效率。

（四）碳税制度设计中使用用途思考

对于碳税的使用用途，一定要着眼于对环境保护的目的，同时也要考虑能够帮扶企业进行绿色技术创新。采用专项资金的方式，能够最大限度的保障碳税使用的绿色化，对大气环境的改善提供足够的资金支持。从纳税人角度而言，碳税的统一分配使用，更利于将资金的管理运行“阳光化”，纳税人明确税收的去处，更好地监督和信任碳税的征收。这不仅能够的保证税收真正用于改善环境，更从深层次明确了碳税征收在立法上的合理性。

（五）碳税制度设计中税率与优惠措施思考

对于碳税的税率与优惠措施的设计，计税依据应明确规定化石燃料的范围，并在企业生产过程中燃烧化石燃料的含碳量实行差别税率，含碳量的计算要坚持以化石燃料的使用量为基础。而对已纳入碳排放交易体系的企业要有适当的税收减免，这有利于两种制度的契合而非冲突。笔者认为，碳税在开征初期，为了给企业一定的过渡期，拟定的定额税率应较低，使企业能够有时间将碳税作为成本计算到企业收支中，从而考虑企业应对的策略，同时给转型的企业以适应期，使其转变能源的使用结构或改善现有的技术所需的成本，不至于危及企业现时生存的根基。但是考虑到碳税设立的初衷与所要达到的效果，建设动态的碳税税率调整机制势在必行。在这段时期结束后，应根据碳税在实施中的效果和企业节能减排反馈回的相关数据综合分析，逐步提高碳税的税率，从而督促企业加强节能减排的力度。而为了避免造成初期对企业的冲击，碳税立法中也要考虑相关配套优惠措施，如对高能耗高污染的能源密集型企业设定优惠税率或对购买环保设备给予财政补贴。

参考文献：

[1]陈红彦：碳税制度与国家战略利益[J]，法学研究，2012，（2）.

[2]尤超英：国际碳税实践及其对我国碳税设计的启示[J]，兰州教育学院学报，2017，（33）.

[3]文岚、何承晔：论信息偏在条件下的碳税信息化管理[J]，经济研究导刊，2017，（9）.

基金项目：

扬州大学2019年度学术学位研究生科研创新计划项目，编号：XKYCX19_024