嵌入式社区居家养老服务有效供给的实现路径研究

任晓慧

摘 要：嵌入式社区居家养老模式以其独特的优势，有效的弥补了社区居家与机构养老的不足。在我国各地实践中被证明是解决当前养老问题的重要举措，然而在推行中面临着有效供给不足的问题。通过了解嵌入式社区居家养老服务供给困境，分析嵌入式社区居家养老服务供给的制约因素，实行规模化经营、发挥第三方评估监督、引入“互联网+”思维，提高养老服务供给效率，实现嵌入式社区居家养老服务的有效供给。

关键词：嵌入式社区居家养老服务;有效供给;制约因素;PPP模式

一、问题的提出

我国正处于老龄人口急剧增长时期，到2019年末，我国60周岁及以上的人口已达到25388万人，占总人口比重18.1%，其中65岁及其以上更是占比高达11.9%。受人口政策的影响以及受教育程度的提高，生育率逐渐下降，“4-2-1家庭”成为主流，少子高龄化加重了养老危机。面对如此严峻的养老形式，如何选择养老、优化养老也更加重要。我国传统养老服务供给主要由家庭、社区以及机构三者支持，但不论是哪一种模式，都无法从根本上适应我国社会结构的变化，也无法真正解决养老问题，甚至会引发新的社会问题。基于上述背景，我国借鉴国外养老发展经验，开始养老新模式的探索，虽然嵌入式养老模式在各地试点推行，备受关注，但在实际推行中这一模式也面临着市场化运作低效、供需结构失衡、缺乏第三方评估监督等问题。

虽然学者们对嵌入式社区居家养老服务的模式、供需面临的问题进行研究，取得丰硕成果，但有关实现嵌入式社区居家养老服务有效供给方面的研究较少。有效供给概念来源于经济学领域，是供需关系不断演变过程中为了实现资源的最优配置而提出。本文基于有效供给理论分析当前嵌入式社区居家养老服务供给面临的问题以及制约因素，找寻其有效供给的实现路径，提高养老服务供给效率。

二、当前嵌入式社区居家养老服务供给困境

（一）市场化运作低效

目前，嵌入式养老机构主要有两种建设运营模式，一种是公建民营型，政府作为养老服务设施的建设或改造者，然后转交民营养老服务机构负责，政府要给予适当补贴;另一种是民建民营型，整个投资建设运营的过程由承接养老服务的企业负责，而政府适当给予补贴和奖励。[1]不论哪一种模式都主要倚重政府的财政支持，而且优惠补贴仅限于民办的非营利组织，这样导致一些企业同样提供养老服务却不能享受同等待遇，企业进入社区养老服务领域的积极性备受打击。嵌入式养老机构正是以其小型化的特征在社区推广，但又要实现其“五脏俱全”提供专业化的养老服务，满足老年人多样化需求，只有網络化、连锁化经营，才能降低成本，实现效益最大化。

（二）供需结构失衡

2013年，上海率先进行嵌入式养老模式探索，并取得巨大成就，拉开了嵌入式养老服务的帷幕，随后全国各地纷纷实施。但从实践来看，嵌入式养老模式在资源整合过程中存在以下两方面问题：

一方面，嵌入式养老服务资源供给不足。在嵌入式养老模式推广中结合各地实际已形成多种典型模式，随着嵌入式养老被越来越多的老年人接受，更多的老年人开始回归社区养老，但嵌入式养老模式发展过程中受土地、成本等的限制，规模难以壮大，床位数量更是日渐紧缺，从事护理的人员以家政工作人员或者社区低龄老年人为主，专业能力不足。

另一方面，嵌入式养老服务资源供需错配。嵌入式养老机构的设立是为了实现社区老人的短期康养，主要面向出院后需要医护人员进行后续的康复治疗或家属需要喘息服务的老年人，并不鼓励老年人长期入住。但在实际运作中，常常为一些高龄、不能自理的老人提供长期托养服务，一些嵌入式养老机构甚至提供临终服务，这使得真正需要服务的人却没有享受到应有的服务，嵌入式养老未发挥其应有作用。

（三）缺乏第三方评估监督

实现嵌入式社区居家养老服务的有效供给有赖于完善的评估监督体系为保障。国外嵌入式养老模式发展历程较长，形成了全方位的的养老服务监督体系，不仅包括政府监督，老年人的服务反馈，还积极引入社会组织作为专业的第三方机构进行评估监督。我国嵌入式社区居家养老正处于探索推广阶段，更多关注如何因地制宜建立嵌入式养老机构，虽有政府行政监督和老年人消费评价，较简单片面，甚至一些流于形式。在政府购买服务方面，一直由民政部门进行评估，缺乏专业第三方机构对社区老年人需求进行专业调查评估或评判。

三、嵌入式社区居家养老服务供给的制约因素

（一）供给主体关系因素

有效的供给才能创造有效的需求，这是因为有效供给的供给策略是依据市场潜在的需求来制定，这种需求是对内在需求的挖掘，而不是某种外在力量的牵引。[2]在社区养老服务供给中，政府通过财政补贴、税收优惠减免等措施，是从外部拉动起来的社区老年人对嵌入式养老服务的需求，引入的养老服务企业如果缺乏自生能力，就不能为社区有效供给养老服务，更不能开发潜在的嵌入的养老需求。嵌入式养老机构难以实现规模收益，成本控制和风险分担能力弱，更加重了对政府资金依赖。

（二）政策因素

对于公共服务而言，有效供给理论主要用于解决政府和市场机制失灵的问题，主张由公有制经济部门代替私人资本，辅助政府提供公共服务，从而提供有效的公共经济供给。[3]嵌入式养老服务作为公共服务的重要组成部分，也需要引进第三方机构弥补政府与市场的不足。

由表1可以看出，为促进养老服务健康发展，我国不断出台政策法规，积极探索第三方评估监督，指引养老服务市场良性运行。然而引入第三方评估监督的时间远远滞后于嵌入式社区居家养老服务发展进程，且当前发布的政策法规主要针对机构养老和社区居家养老，嵌入式养老作为一种新兴模式，缺乏专门第三方评估监督的政策法规和实施办法，使得第三方机构对自身权责，评估的对象、范围和内容模糊，嵌入式养老服务决策改进缺乏依据，影响评估质量。

（三）资源配置因素

在资源配置方面，有效供给理论认为市场要在资源配置中发挥决定性作用，让生产要素从低效配置转移到高效配置，进而实现资源最优配置。[4]嵌入式养老模式能够整合周边资源，调动各方主体，高效协同互动，使老年人就近享受养老服务，然而在整合过程中存在低效甚至无效的情况。从各地的实践中发现，嵌入式养老机构收集到的信息难以实现共享，这不仅存在于供需双方，还存在于供给主体之间，信息的不对称不仅加剧了供需的失衡更阻隔了专业养老服务人员的输送，造成资源的浪费。实现嵌入式养老服务有效供给的基础是供需资源的精准对接，这就需要一个良好的信息沟通平台，实现各方良好互动。

四、嵌入式社区居家养老服务的有效供给实现路径

PPP模式能够有效协调供给主体关系，整合资源，提高养老服务供给效率，是实现嵌入式社区居家养老服务有效供给的关键。

（一）加强政府引导，实现规模化运营

嵌入式养老服务市场化运作中，政府和养老服务企业占据主要地位，如何摆清双方的位置至关重要。应在嵌入式养老服务设施建设运营中引入PPP模式，探索BOO、BOT、TOT等多元形式，将政府的引导监管职能与社会资本的市场化运作、管理创新能力相结合，形成风险分担机制。养老服务企业在市场化运作中应积极调动内生活力，努力将分散的嵌入式养老服务设施规模化经营，通过设立社区嵌入式综合养老服务机构，既可以设立一个独立的综合体，也可以将这些设施综合设置，以嵌入式综合养老服务机构为中枢，与社区内的其他为老服务设施形成“一站多点”的养老服务网，实现市场化高效运作。

（二）完善政策法规，加强第三方评估监督

政府目标与养老服务企业目标之间存在差异，由政府部门监督嵌入式综合养老服务机构建设运营缺乏客观性和专业性，需要引入第三方评估监督机制，对各方参与主体进行全面监管，防范道德风险、腐败问题滋生。[5]首先，应不断完善关于嵌入式养老服务第三方评估法律法规，明确嵌入式养老服务第三方评估监督管理和实施办法，确定准入条件，提高准入门槛，通过市场化竞争的方式选择具备资质的第三方来进行评估。其次，第三方机构依据相关政策法规清晰自身的权利与义务，评估的内容、方式和手段，对嵌入式综合养老服务机构提供服务的内容、过程与质量监督考核，将评估结果作为政府是否进行扶持、补贴优惠的依据。

（三）引入“互联网+”思维，高效整合周边资源

实现嵌入式养老服务有效供给首先要有充足的养老服务资源，只有具备资源才能整合资源，因此政府要降低嵌入式养老机构建立的门槛，放宽床位和设施要求，完善土地审批机制以及相关配套设施，满足日益增长的社区养老需求，缓解床位紧缺状况。将“互联网+”思维引入嵌入式社区居家养老服务中，通过建立嵌入式综合养老服务信息平台，切实解决供给主体之间、供需之间信息不对称的现实问题。供给主体之间，依托平台及时将发布的服务资源、信息等对其他政府部门、医院等开放，打破信息壁垒，实现供给主体间的信息联动。通过网上服务反馈还能及时了解老年人需求，挖掘更多老年人潜在的需求。

五、总结

嵌入式社区居家养老已成为未来养老服务发展的新趋势，如何实现其有效供给至关重要。当前嵌入式养老服务面临有效供给不足问题，严重制约了嵌入式社区居家养老服务的发展，通过有效供给理论的指引从根源上了解制约有效供给的因素，才能更好的解决供给问题。虽然实行规模化经营、以嵌入式综合养老服务信息平台为基础、引入第三方评估监督，为实现嵌入式社区居家养老服务的有效供给构建了框架，但最重要的是创造适宜的政策土壤去实施。实现嵌入式社区居家养老服务的有效供给有赖于政策的引导和保障，为其健康发展营造良好的环境。

参考文献

[1] 赵小兰，孟艳春.社区“嵌入式”养老服务模式：优势、困境与出路[J].河北大学学报（哲學社会科学版），2019，44（04）：89-95.

[2] 黄焕金.有效供给理论的现实性[J].中国经济问题，2005（02）：10-14.

[3] 余斌，许敏.西方公共产品供给理论局限与公共经济的有效供给[J].重庆社会科学，2014（09）：122-126.

[4] 肖林;王沛;.供给侧结构性改革与中国要素效率分析——新供给经济学的视角[J].科学发展，2016 ，No.92（07）：13-18.

[5] 张嘉琳，韩娟美.“互联网+”背景下探索构建“云社区”新型社区养老模式——基于对广东省地区社会养老模式的分析与调研[J].现代企业，2019（08）：118-119.

[6] 王瑾.社会养老服务体系中应充分发挥机构养老的支撑作用[J].河北企业，2020（01）：59-60.