新形势下知识产权行政执法权衔接问题

陈晓莉 刘荥 杨淑芳 岳圆达 邓雯

摘  要：基于国务院机构改革方案，对国家市场监督管理总局与国家知识产权局的重组，本文分析了新形势下知识产权行政执法的优势以及存在的问题，着重探析在新形势下如何做到二者的功能和职责的合理分配和有效衔接的思考和建议。

关键词：知识产权行政执法;合理分配;业务指导;组织指导

前言

目前，我国处于经济稳定发展时期，国家对创新的需求日益升温。创新需要科技带动，但其发展也离不开法律的保驾护航，使得技术所有人的劳动成果得到切实保障。所以说，国家愈加重视对知识产权保护，我国的知识产权建设也由被动变为主动。^[1]2018年3月17日，十三届全国人大表决通过了有关国务院机构改革方案的决定，即组建国家市场监督管理总局，重建国家知识产权局，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。^[2]不难看出，不断改革与发展推动了我国知识产权综合管理体制趋向完善，但不可避免的是，重组后的国家知识产权局与国家市场监督管理总局之间，在具体执法活动中存在一些职能上衔接的问题，因此，需要解决二者职能冲突问题，从而优化知识产权行政保护，达到提高知识产权行政执法质量的目标。

一、知识产权行政执法集中理论及其制度

（一）知识产权行政执法定义

我国在改革开放后，知识产权行政执法逐渐问世，随着《商标法》和《专利法》的实施才得以正式确定。知识产权行政执法和知识产权司法保护集具中国特色于一身，共同为中国知识产权保驾护航。重组前我国主要是由知识产权行政管理部门行使行政执法权，一方面查处知识产权纠纷，其中包含侵权事实认定中的行政裁决和损害赔偿的调解。另一方面查处假冒知识产权行为，例如查处假冒或者冒充他人的专利的行为。在实践操作中，知识产权各个执法部门还进行了一些部门联合执法或临时性执法活动。包括：（1）全国或地方负责打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品的工作领导小组办公室，组织相关部门联合开展知识产权与假冒伪劣商品的行政执法。（2）商务部、国家工商总局、国家版权局、国家知识产权局根据《展会知识产权保护办法》会同相关行政机关对展会期间发生的知识产权纠纷，有义务和权力进行相应处理。（3）中国海关等部门进行边境保护等行政类执法。^[3]

（二）知识产权行政执法的保护作用

在我国加入WTO世贸组织后，依据我国签订的国际条约，尤其是TRIPS协议的规定，WTO框架内的知识产权客体主要有：著作权及著作权邻接权、商标权、地理标志、工业品外观设计、专利权、植物品种权、集成电路布图设计、商业秘密等。可以看出，知识产权的客体种类较多，我国的知识产权立法一直采取单行立法的模式将以上客体分别纳入对应的法律之中，基本上每个单行法规只调整某项特定的客体，并根据我国国家机关的职能划分，规定只由一个主管机关负责一部单行法规。^[4]重组前的知识产权行政管理体系主要由中央和地方知识产权管理部门构成，是一个多元化、多层级的行政管理构架。

（三）知识产权行政执法集中的意义

我国实施知识产权战略以来，为了应对知识产权申请量迅速增长的时代要求，不断在提高知识产权行政执法的力度和能力。另外，当下知识产权侵权乱象频发，从知识产权发展之初的明显侵权到衍生出愈為复杂与隐蔽的侵权行为。^[5]重组前由诸多部门分别负责知识产权行政管理工作，不得不承认该做法分工细致，职责明确。然而，分散管理形式导致执法主体冗杂，权力归属分散，管理上存在重复现象，使得权利并未得到有效的保护，且行政管理成本过高，必然会影响执法效率。^[6]重组后组织指导由市场监督管理总局负责，执法统一由市场监管综合市场队伍负责，统一了执法标准，有效降低已往管理分散，相互推诿的问题，有利于优化物力、人力、财力等方面的资源配置，也集中了执法力量，加大了执法力度，增强了执法的效果，提高了对知识产权的保护层次。^[7]

二、重组后知识产权行政执法所存在的问题

（一）行政管理职能分配存在缺陷

1.知识产权部门单行法林立，缺乏统一全局性的文件

一个案件可能会涉及到多部法律法规或者规章，但尚未存在最优的解决方法，现行法律在修缮时，应该进一步明确关于行政机关执行职权的法律，促进行政机关依法行政，推进新时代知识产权建设，构建和谐社会。因此各机构的组成、机构类型、权力和责任应当明确规定。归根结底，我们依据的绝大多数法律法规都是部门法，但现在合并之后并未从全国大局去修订，从执法依据这一根本上对症下药，后续的则涉及到其他机制理顺。

2.当前部分工作缺乏可操作性

国家知识产权治理三大结构为行政管理，司法保护和公共事务三个部分。但总体来说，三个部门的权利是失衡的。相对于行政，司法领域较弱，而公共事务更弱于此。在2018年《深化党和国家机构改革方案》出台之前，国家知识产权管理系统分散，专利、著作、商标、地理标志和植物新品种等分属于不同的行政机关，权责不一，导致各类知识产权管理与执法的程度不一。例如商标行政执法与专利行政执法，两者大相径庭：商标执法依赖于国家工商行政管理系统，在执行力上较强;但专利执法缺乏基层组织和人员，执法方法和措施也有所欠缺，执行相对无力。

3.相关立法体系尚未健全，某些领域内仍存有一定滞后性

商标法赋予工商行政管理部门依法查处侵犯注册商标专用权行为的职权，其他知识产权法律也赋予了行政执法部门在其他知识产权领域发生侵权行为时享有一定的职权。在改革后，不再保留国家工商行政管理总局，而是设立了一支执法队伍，那么就会产生具体的执法事项具体该由谁来承担的问题，容易造成各部门推诿，进而直接影响了行政执法效能，既不利于国家管理体制的创新，也不利于提高知识产权保护质量，也会导致执法人员对处罚的定性难以掌握。

（二）行政执法协调机制不够完善

虽然国务院机构改革方案明确了国家知识产权局和国家市场监督管理总局的工作，但仍存在一些问题：知识产权行政执法权在国家知识产权局与国家市场监督管理总局之间如何划分;业务指导与组织指导如何有效的衔接;具体执法机构和行政执法体系还有不明确之处;版权局归属于中宣部之后，其执法机构和机制是否发生变化。^[8]导致上述问题的原因主要概括为：一，部门定位不清晰。原国家知识产权局及商标局既强调审查监督又隶属于服务工作，“二合一”背景下的市场监管部门更是包罗万象。当前基层行政执法衔接不到位集中体现在相关部门配合不够、执法标准不够统一、人事不相匹配。二，顶层设计有待提高。由于历史原因，我国长期缺乏从建立全国性统一市场角度出发的统筹规划。因此，要建立知识产权综合性管理体制必须满足国际知识产权管理的惯例和发展趋势，才能实现知识产权管理效能和执法效能的目的。三，缺乏分工合理，权责一致的意识。实现优化资源配置，强化知识产权管理部门的发展战略，同时加强基层基础能力建设，构建适应我国发展新阶段所需的知识产权综合管理体系，是我国目前亟待解决的问题。^[9]

（三）行政执法理念存在问题

在我国，不论是海关，还是作为注册机关的行政管理机关，在主张知识产权行政执法权均具有中国特色。但也正是由于行政管理机关执法的同时还履行注册职能这个特点，我国知识产权行政执法部门也遭到很多质疑。在建立法治国家的前提下，一味扩大知识产权行政执法权而没有专业的行政管理机关来执法，显然在正当性方面有缺失。保护知识产权的目的除了其自身外，更重要的是鼓励权利人去最大化运用知识产权，从而达到最大化的权益。相反，如果一味强调行政执法来保护权力，是狭义上的行政执法意义，可能会导致问题解决的不彻底，导致执法性质发生变化而造成执法不当。^[10]而执法实践中，由于执法对效率的追求，决定了执法工作者在实践中没有时间也没有能力来对这样专业的事情进行周全判断，从而导致执法的错误。

（四）行政执法处罚力度有所欠缺

以国际性通行规则和中国国情为依据，我国目前已经建立起了知识产权管理及执法体系，但当下仍然存在一个亟待解决的问题即为侵权行为处罚力度的欠缺问题。的确我国现行的知识产权行政执法更加严厉，但仍存在很大的改善空间。例如，商标执法案均罚没价值在增长后也只是在一万元左右;商业秘密与商标、著作权等非技术性权利侵权相比所差也不大，仅为商标、著作权等非技术类案件案均罚没金额的2～3倍，这并不能充分体现技术的价值，也无法起到激励创新的作用。2017年《反不正当竞争法》将对侵犯商业秘密的行政处罚额度提高到300万元，2019年修正的《商标法》中将法定赔偿数额提高到500万元以下，《专利法》及《著作权法》也有相应的修改，考虑到立法所作出的相应修改及行政处罚与立法上限的差距，实质上行政处罚的力度反而下降了，未达立法之预期。^[8]

三、针对目前的问题所提出的合理分配的完善建议

（一）明确业务指导与组织指导关系

此次机构改革重新分配了职能，改革后应当要保证国家知识产权局作为国家市场监督管理总局下属机构的独立性，国家知识产权局应在国家市场监督管理总局的意见指导下开展工作，合理及时制定相关的标准，并及时准确地做出终局性的各种决定书。国家市场监督管理总局协调、配合国家知识产权局的开展事项，避免多家机构对一件事共同管理、互相推诿的现象继续发生，给市场主体造成困扰。在国家市场监督管理总局组织行使权利时，国家知识产权局应派相关专业人才辅助其进行执法工作并及时将执法情况反馈给国家知识产权局，以便制定、完善相关侵权标准。国家市场监督管理总局在执法过程中应坚持依法依规文明执法并保证信息公开，落实行政执法责任制，严格实行执法人员的资格管理制度，保持执法的专业性。加强层次监督、外部监督，坚决排除违规干预执法，确保行政执法权力不越位、不缺位、不错位。^[11]对于国家知识产权局作出终局性决定书实行终身负责制，使其工作人员严格审查、缜密制定相关标准。

（二）加强国家知识产权局职能

从立法角度，原则上部门规章的立法权应归属于国务院直属的国家局，而重组后的国家知识产权局受部委的管理，因此，应当先上部委申请，经批准后，才能制定规章约束自己主管的部门，但国家市场监督管理总局掌握着监督、食药、宣传、巡查、检测办案等几大任务，如果对知识产权业务不熟练或者对于立法没有基础性的认识，想立一部规章更是难上加难了，但是顺应社会的发展，将来必定是要修订一系列审查指南等规章，这对于现存的知识产权局无疑是一个挑战，对国家知识产权的发展存在一定的消极作用。根据先前《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，原国家知识产权局享有对专利法进行行政解释权。但随着机构的重组，该权力向国家市场监督管理总局转移。但若没有了解法律渊源的专业人士对立法进行详尽的解释，恐其很难为业界人士及广大人民群众所信服。

（三）加强执法监督

在执法实践中时常会出现行政执法不当和执法错误的案例，而执法不当或者错误会极大影响知识产权法的权益目的。习近平总书记提出，把权力关进笼子里，这并非否定权力，而是主张对权力进行监督和约束。知识产权行政执法权作为国家权力之一应当要接受国家、社会和个人的监督。根据知识产权的特点，从两方面对此进行监督。一方面，执法主体权力的运用要有一个范围限制，规避滥用执法权力的行为。另一方面，要防止當事人意图通过行政执法手段来逃脱司法管辖或者通过行政救济来实现其民事救济的目的。加强对知识产权行政执法的监督，有利于及时纠正知识产权执法中可能存在的不当或错误行为，整体上提高执法效率，在最大程度上维护好相对人的权益，实现维持知识产权行政执法正当性的目的。监督知识产权行政执法的方式是多元化的，媒体、权利人和社会公众等都是监督主体，在内部，执法机关还可以加强监督。

（四）加大执法力度

执法力度代表威慑力，执法力度强了才有更大的威慑力，全方位保护知识产权。对于国家的创新发展来说，创新需要有良好环境的支持，能够尊重并且保障创新主体的权利。^[12]对于创新主体来说，由于知识产权行政执法不完善，导致对知识产权制度的信心不足。^[13]知识产权的侵权现象之所以层出不穷，应当归结于当前行政执法力度较薄弱，不足以起到威慑作用。面对知识产权侵权人，充分利用互联网技术，刺破由于异地侵权行为而成为法律漏网的侵权人的面纱，追溯其源头进行严惩严罚，提高侵权成本。对于反复性、群体性的侵权行为，必须采取更加严厉的惩罚手段，使侵权人不能侵权，不敢侵权，甚至是不想侵权，营造良好的社会风气，为推动知识产权高质量发展奠定基础。另外高素质的执法队伍也是必不可少的，在复杂的案情中能够快速、准确执法。在新形势下，提高执法人才的专业素养和各方面能力，使之能够适应国内以及国际上愈加激烈的知识产权竞争形势俨然成为了一个关键要素。^[14]

小 结

知识产权行政执法作为刚性手段在知识产权保护中扮演者重要角色，因此知识产权行政执法部门的重组肯定会存在各种难题，可以说既是挑战也是机遇。在新形势下应明确相关部门的职能划分，培育能够适应当下的高素质的行政执法人才队伍，有利于强有力的打击知识产权侵权行为。各地在机构改革时，要注意处理好业务指导和组织指导的关系，充分利用好其中的优势，合理完善国家市场监督管理总局与国家知识产权局的职能冲突问题，优化知识产权行政保护，最大程度地发挥行政执法对于知识产权发展的积极作用。

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基金项目：黑龙江省大学生创新创业训练计划项目，项目名称：新形势下知识产权行政执法权衔接问题，项目编号：2019XJ014