WTO体制下透明度义务履行问题与对策

段达

摘要：透明度义务是WTO协定中的一项重要原则，也是WTO体系得以正常运转的重要保障。然而目前许多WTO成员并未忠实履行其透明度义务，并因此招致美欧日等国的质疑。为了更好地使WTO成员国履行其通知与透明度义务，应当推进WTO监督机制的改革以及推进WTO成员国国内的立法，最终提升WTO规则整体实施效果。

关键词：WTO体制;透明度义务;政府干预

透明度义务原则在WTO体系的各个组成部分都发挥着重要作用，也是WTO体系得以正常运转的重要保障。成员不遵守《世界贸易组织协定》规定的透明度义务，将损害世界贸易组织的谈判职能和组织的信誉。不幸的是，当前WTO各成员在履行透明度义务方面做得不尽如人意，并引起了以美国为首WTO成员的不满。2019年3月1日，美国贸易代表办公室发布了《2019贸易政策议程及2018年度报告》。报告指出：透明度义务的糟糕履行使世贸组织缺乏有关履行现有义务的重要信息，并很大程度上导致谈判缺乏进展。由此可见在当前的WTO体制下，WTO成员国并未很好地履行其透明度义务。目前国内学者燕荣群（2011）探索了WTO透明度的标准以及提出了向美国以及日本学习如何落实透明度义务;余兆鑫（2013）以中国的稀土出口问题为切入点提出要加强贸易措施透明度义务的履行;陈凤英（2019）认为WTO许多成员国并未履行其透明度义务，WTO透明度问题亟待改革。基于国内学者的论述，WTO对于透明度义务履行的体制改革已是迫在眉睫，但目前国内缺乏对透明度义务履行改革的深入研究。

一.WTO体制下透明度义务履行问题表现

目前WT体制下透明度义务问题主要表现集中在非市场经济也就是国有经济干预程度的信息披露缺失。

首先，非市场经济体国家在经营非市场经济（NME）的过程中，许多国有企业信息披露机制不够透明。局外人无法轻易看到幕后是否有以及有多少国家干预或补贴。

其次，许多“本质上是公共的企业”也就是表面上是私营企业但实际上受国家干预程度很大的企业存在信息披露缺失的问题。虽然许多“本质上是公共的企业”受国家干预程度很大，但是这些受国家干预的信息并未披露。例如，根据《The Panama Papers》，在俄罗斯看来是私有的许多公司实际上是在弗拉基米尔·普京的密友的控制之下。在这种情况下，几乎不能断言没有国家干预。然而这些俄罗斯并不会公布这些企业受国家干预的任何信息。

当这种“实际上的国有企业”盛行时，许多WTO规则都被忽视了。最典型的例子就是成员国对国内企业的补贴问题。因此，欧盟去年提交在《WTO现代化方案》中提出要增强补贴的透明度，认为“缺乏关于成员国提供补贴的全面信息是现行制度在执行过程中最大缺点之一。”这样的现象在非市场经济体国家较为凸显。例如，WTO成员国可以通过命令某家“私营”企业以不合理的低价向该公司出售资源来补贴该公司。同样，政府可以通过命令许多“私营”公司中普遍存在的党委书记制来轻松地实施政策干预，但是实际上WTO很难得知该类政策干预的存在与具体内容。以一个极端的案例为例，假设已决定WTO成员或者表面上同意将其视为NME。然后，WTO会员国可以通过在维京群岛重新注册其所有由州或政党控制的实体，进而隐藏真正的最终受益人。这些也是美国为首的自由主义经济国家对俄罗斯以及中国颇有微词的原因所在。

二.WTO体制下透明度义务履行问题原因

WTO成员国例如俄罗斯与中国等国之所以存在透明度义务履行的问题，是因为WTO缺乏强有力的监督机制以及国内法的立法缺乏。

（一）WTO缺乏强有力的监督机制

目前在实践中，世贸组织通过贸易政策审议机制和争端解决机制来检验各成员透明度义务的履行情况。然而就前者而言，贸易政策审议机制的监督力度并不足以使成员国有效履行其透明度义务。与争端解决机制“硬监督”不同，TPRM 属于“软监督”，对于各个缔约国没有强制的法律约束力，更多的是一种道义上的建议，劝告各缔约国能够服从 WTO的相关规则，协调彼此之间的贸易政策。显然，这种软约束已经无法适应WTO对成员国的透明度义务履行的要求了。

（二）国内法的立法缺失

以中国为例，目前，中国尚未有专门的信息公开方面的国家法律。虽然中国人大及其常务委员会制定的法律对政府信息公开制度有些规定，但是都是分散的，不具体，不具有可操作性。目前，中国信息公开方面唯一的统一规定就是《政府信息公开条例》。现行《政府信息公开条例》对政府信息公开的范围采用“概括+公开列举+兜底条款+例外列举”的立法模式，这个模式限制了政府信息公开的范围，对于列举以外的政府信息形式是否公开规定模糊，不利于透明度原则相关义务的履行。并且，该条例立法位阶低，在与其他法律冲突时，无法发挥其应有的作用。除此之外这部法律是一项行政法规，无法约束行政机关以外的其他机关的行为。由此可见，国内法的立法缺失使得中国政府信息公開的力度不尽如人意。

三.对策

（一）完善WTO监督机制

要完善WTO监督体制首先要赋予TPRM惩罚不遵循WTO通知义务的成员国的职能。如WTO成员未能在规定的期限内履行相关协定的通知义务，那么该成员应在之后的每年里就未能及时履行通知义务的原因作出解释，告知预期能履行通知义务的时间表，以及能部分履行通知义务的程度。如果成员国拒绝履行通知义务，则需要接受一定的不利后果比如：上缴更多的WTO预算费用或者取消其WTO成员国的资格。除了要赋予TPRM一定强制的职能以外，还应建立通知和审查机制，要求WTO成员通知其国有企业信息。除了法律上的国有企业和相关法律法规之外，该机制还应涵盖国有企业的事实上的部分，例如那些“本质上是公共的”企业，以及任何相关的未成文规范、实践或操作。考虑到这可能造成的行政负担，也许一个成员国仅应在另一个成员国请求时才通知事实信息。为了更有效地揭露国有企业的这些事实部分，成员国应考虑引入“反通知”模型。如果成员国未能按要求通知其国有企业信息，则请求通知信息的成员国自己可以向WTO提出抗辩通知。提出原始请求的成员应有一段合理的时间来澄清抗辩通知中包含的信息。另外WTO成员可以考虑采用更全面和严格的计划来监督政府的直接经济干预措施以及抵消其负面影响的方法。

（二）推動国内信息公开立法

对于信息开放立法，中国等国家可以向信息公开制度较为完善的国家学习。以美国为例，美国有专门的信息公开法律如《信息自由法》。除此之外《信息自由法》对于信息公开范围有着合理的界定。美国《信息自由法》跟世界上大多数国家的信息公开法律一样，采取的是：“以公开为原则，以不公开为例外”的立法制度。美国《信息自由法》的突出之处，在于其通过详尽的规定解释了应当公开行政信息的部门、应当公开的政府文件，避免了政府部门以法律规定模糊为借口，拒绝公开文件。鉴于美国完善的信息立法，中国人大及其常委会应尽快推动信息公开法律的立法工作，并且及时修订《政府信息公开条例》中有关政府信息公开范围的规定，使得中国透明度义务的履行可以与国际接轨，满足WTO的要求。

四.结语

目前WTO多边贸易体制面临着多重挑战，透明度和通知义务的履行困境只是其中表现之一。WTO还存在WTO上诉机构停摆、发展中国家界定等等问题。中国与美国在当今及可预见未来是世界上两大最重要的经济体，这个特征决定了目前全球经济格局演变内生多边经贸规则改革。美国等在WTO中占据重要地位的国家应当与其它WTO成员国通力合作，推动全球贸易一体化改革，重振多边贸易体系，而非逆全球化的浪潮而行。

参考文献：

[1]燕荣群.WTO透明度标准研究[D].中国政法大学，2011.

[2]于兆鑫.WTO视角下中国稀土出口限制法律问题研究[D].大连海事大学，2013.

[3]陈凤英，孙立鹏.WTO改革：美国的角色[J].国际问题研究，2019（02）：61-81+138.

[4]向佐群.政府信息公开制度研究[N].北京：知识产权出版社 2007.10.

[5] Chu， C. Y. Cyrus & Lee， Po-Ching.Three Changes Not Foreseen by WTO Rules Framers Twenty-Five Years Ago. Journal of World Trade 53，no. 6 （2019）： 895–922.

[6]Kong， Qingjiang & Guo， Shuai. Towards a Mega-Plurilateral Dispute Settlement Mechanism for the WTO？. Journal of World Trade 53， no. 2 （2019）： 273–292.

[7]Hoekman， Bernard.Urgent and Important： Improving WTO Performance by Revisiting Working Practices. Journal of World Trade 53， no.3 （2019）： 373-394.