苏哈托时期的印尼政治

乔圣辉

摘要：结构功能主义作为一种西方的政治学分析方法，在分析发展中国家的过程中有着独到之处。而印尼作为东南亚地区较大的发展中国家，其威权政治有着非常大的研究价值。因此本文通过结构功能主义的三大功能，来分析印尼威权政治。通过对政治社会化，政治录用，政治沟通以及利益表达，利益整合等方面的分析，我们可以看出印尼政治时期的威权政治特点，以及这样的一种政治体制下存在的问题。

关键词：苏哈托;威权政治;结构功能主义;印度尼西亚

作为西方的政治学分析方法，结构功能主义可以分析出许多国家的政治状况。而印尼又是东南亚地区的重要国家，具有一定的分析价值。曾经我们提到苏哈托时期的印度尼西亚，总是会提到威权政治，因此，本文将通过结构功能主义分析方法，对印尼如何实践威权进行分析。

一.结构功能主义概述

第2次世界大战之后，政治学的研究方法和研究对象发生了翻天覆地的变化。传统政治学强调对国家政府等有形的政治主体进行研究，强调“应然”，也就是政府和国家应该做什么事情。二战之后，政治学开始更多关注政治现象，政治学也从“应然”走向“实然”。而在方法方面，行为主义和结构功能主义成为了二战之后政治学主要的研究方法 。从社会学脱胎而出的，由阿尔蒙德创立的政治结构功能主义，也带有一定的系统论色彩。

在比较政治学中，结构功能主义的核心概念是体系、结构和功能。政治学家阿尔蒙德认为“体系是指各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限[1] ” 。体系不是由部分进行机械地组合，而是每一个部分缺一不可，各有其意义。而“政治体系这一概念可使人们注意到社会内部政治活动的整个范围……它强调了政治领域与环境之间的相互作用。” [1] “政治体系是一套制度和机构，它关系到一个社会或社会内部诸群体共同目标的制定和实现。” [2]因此我认为阿尔蒙德所指的体系，就是由相互依存的多个部分所组成的一个系统，而这个系统，不光可以通过部分来维持系统的平衡与发展，又可以与外界环境进行互动，从而作出反应与调整。在比较政治学的研究中，民族国家是最常见的政治体系。

在结构功能主义中，另一个重要的概念是结构。 “当讲到政治体系的结构时，所指的就是构成这一体系的各种活动，即具有某种行为、意图和期望的规则性的活动”[1]阿尔蒙德又提出了政治角色的概念，他认为，这些政治角色组成了一个政治结构。阿尔蒙德认为，政治结构并不单纯是指政府议会等传统的，履行政治职能的主体，还可以包括政党、利益集团、非政府组织甚至是大众传媒。因为这些机构，也在通过自己的方式，去表达自己的利益诉求，在这个过程中，也体现出了一定的政治功能。

结构功能主义最后一个核心概念就是功能。是所谓的功能指的是，参与政治体系的政治结构和政治角色发挥的作用，已经他们参加政治活动之后带来的影响。阿尔蒙德认为，只要政治结构存在，就需要实现特定的政治功能。阿尔蒙德对功能进行了划分。他把功能分成体系功能，过程功能和政策功能。体系功能指的是，维护体系的稳定发展和适应复杂环境的功能，主要包括政治社会化、政治录用和政治交流。过程功能指的是，不同政治角色将信息进行输入，最终通过特定政治结构输出为合法的政策的功能。它包括利益表达、利益综合、政策制定和政策实施。而政策功能则与产品和分配相关。值得注意的是，虽然在国家发展的过程中，政治体系内部的专业化分工日趋明显，在不同国家当中，履行同一功能的政治结构可能并不相同。

二.体系功能视角下的苏哈托时期印尼政治

苏哈托时期的印尼政治，被定义为是一种威权政治。这也是二战之后东南亚地区许多国家采取的一种体制。而许多政治学家，对威权的定义也不尽相同。亨廷顿认为，威权主义就是“几乎没有政治争论和竞争，但政府对社会中其它群众经济的控制是有限的。”[3]而罗荣渠教授认为，所谓威权主义政权是指二次大战后一些发展中国家和地区出现的军人政权或由非军人统治（一般是一党执政）的具有高度压制性的政权[4]。因此，威权统治其实是一种具有权力集聚性和强制性的政治形式。

从苏加诺实行“有领导的民主”开始到1998年苏哈托政府下台，威权就是印尼政治的关键词。而苏哈托担任印度尼西亚总统的三十年，威权政治在印尼达到顶峰。在体系功能的视角下，我们也能看到印尼的威权是如何被践行的。

（一）政治社会化

首先是体系功能中的政治社会化这一角度。“政治社会化是政治文化形成、维持和改变的过程。每个政治体系都有某些执行政治社会化功能的结构，它们影响政治态度，灌输政治價值观念，把政治技能传授给公民和精英人物”[1]政治社会化的目的，是使人们对存在于其中的政治文化保有认同感，从而使该政治体系的文化和结构得以长久化。一般而言，非政府组织等政治结构在政治社会化中有自身独特的作用。但是威权政治国家中，这些作用被掩盖了。因为印尼威权政府与一般的政府不同，它是由军队组成的，这样的情况下，军队除了有保卫安全的职责之外，还可以对社会生活进行控制，进行政治社会化。所以同其他国家的政府相比，军政府政治社会化的功能更加突出。从而历史上看，建国五原则在印尼的推动，也确实有着印尼军政府很大的助力。

1945年6月1日，苏加诺在印度尼西亚“独立准备调查会”做了题为《建国五原则的诞生》的演讲。在这次演讲中提出了印尼建国的五项基本原则，即“民族主义”、“国际主义（或人道）”、“协商制或民主”、“社会繁荣”、“信仰神道”。[5]这个思想在当时呼声不高，而到了苏哈托政府时期，这个原本的政治理想，被军政府改造成影响人们观念的政治工具，以实现政治社会化的功能。而苏哈托时期延续了苏哈托的思想，并通过一番解释，成了苏哈托时期印尼的意识形态。

总之，当时的军政府藉由改造建国五原则，向公民灌输了必须信仰宗教，国家力量至高无上和多数派占优势的理念，使得人们混乱的思想得以统一，进而更好地为威权政治铺路。而军政府通过行政法令和残酷的军队镇压，使得被改造后的建国五原则可以自上而下地推行。在这个过程中，苏哈托领导的军政府体现了政治社会化的功能。

（二）政治录用

政治录用是结构功能主义当中体系结构的重要功能，所谓“政治录用是指为政治活动和政府职位挑选人员。”[2]也就是说，小到某个村落的村长，大到国家的总统和法官，都是通过政治录用的方式产生。一般来说，在民主国家当中，政治录用是通过民选议会这个政治结构来进行的。通过选举，一个民主国家可以顺从民意选出领导人，进而完成内阁的更迭和政权的轮换。但是当时的印度尼西亚，选举官员的人民协商会议的政治录用功能并不能很好地表现出来。因为任命权还有一部分掌握在了总统苏哈托的手中。

首先，苏哈托曾经是军队的将领，其通过武装政变的方式获得政权。因此他規定，在选举总统的人民协商会议和立法的人民代表会议中，都有100个议席专门留给军队，其人选由苏哈托亲自指定。其他的议席则通过政党选举等方式进行分配。在这个过程中，苏哈托直接控制了政治录用。而在政党选举方面，由于苏哈托推行政党的压缩合并，原先十分具有竞争力的党派被不断裁减，有的甚至退出选举。而在人民协商会议中，印尼当时最大的政党，专业集团党也是由苏哈托进行控制，专业集团党独大。虽然名义上是进行选举，但是从候选人的筛选，到最后的投票，苏哈托都有相当大的影响。直到最后，只有少部分公职人员是真正由 “选举”产生。因此我们可以看到，人民协商会议虽然具有政治录用的功能，但是其发挥功能时受到很大的限制。无论是人民代表会议的产生，还是其他国家机关的产生，都受到苏哈托及军队的控制。整个政治体系，成了苏哈托的“一言堂”。

（三）政治沟通

而在政治沟通层面，印尼的威权主义也十分明显。首先，对于一般的民主国家而言，可以通过大众传媒、宗教组织等政治结构向政府提出建议与意见，进而体现政治沟通的功能。而官方也会对这些问题给予一个解释。但是在印尼威权政治当中，这一点显然是行不通的。因为印尼的军队具有双重属性，它既是军队，又是监管社会生活的警察。如果有民众对政府的行为表示不满，那么警察就会采取必要的行动，以压制民众的不满情绪。而政治沟通中的宗教组织和其他组织，也被纳入了苏哈托领导的印尼最大政党“专业集团”之中，并由它管理。因此，虽然印尼存在示威抗议游行，但是由于军政府和专业集团实力过强，这些暴动就被镇压了。因此在威权政治时期，印尼缺乏良性的政治沟通，所谓的“沟通”，也就是压制。在这样的情况之下民众并不能真实的表达自身意见，敢怒不敢言。而这也为1998年苏哈托政府下台埋下了祸根。

综上所述，体系功能下印尼威权政治是一种偏向保守的政治，而行使体系功能的政治结构，无论是军政府、人民协商会议，还是专业集团，都是通过镇压的方式，维持整个体系的稳定，充满威权色彩。

三. 过程功能视角下的印尼威权政治

对一个国家而言，如何将协调民众和利益集团间的利益，给予他们充足的利益表达的空间，并在这样的基础之上进行协调整合，最终制定出权威性的政策并加以实施，是每个国家都必须考虑的事情。在政党和利益集团发展得比较完备的西欧国家，就可以通过各种方式，来表达自身的利益诉求。但是在威权主义的印尼，利益集团和政党在参与整个决策过程时，都受到严格的限制。接下来我们从过程功能的四个维度来进行分析。

（一）利益表达与利益综合

在西欧现代国家形成过程当中，政党和利益集团都是自发产生的产物。由于民众的利益需要表达，所以政党和利益集团就成了利益表达的重要通道。而在包括印尼在内的东南亚后发国家，政党则是被构建出来的。首先，在苏哈托还没有成为总统之前，就已经开始组建专业集团。虽然官方上他并不是一个政党，但是他却发挥政党的功能。而苏哈托上台之后，又通过延迟大选的方式，对曾经的对手进行清理。其中一个非常重要的方式，就是简化政党。根据物质和精神两个层面，将原先的众多政党最终组合成了两个政党。因此在威权时期的印尼，只有三个法定政党。这样就通过官方的方式，限制了民众的利益表达。而许多的非政府组织宗教机构，教师和公务员团体，也都被纳入了苏哈托建立的专业集团当中。因此就限制了许多高层知识分子进行利益表达的权利，因为在专业集团党之内，任何特立独行的意见，都很难形成气候。

而协商一致的原则，又在利益整合方面，限制了人们的利益表达。协商一致原则，名义是少数服从多数，各种势力可以共同协商。但其实在人民协商会议上，遇到不同意见的时候，协商这个过程是没有尽头的，也就是说，只要有一个人提出反对，就一直“协商”，直到最后出现统一一致的意见。而原本人民协商会议和人民代表会议分管的选举权和立法权，都被苏哈托政府予以限制。其实最后还是苏哈托领导的政府掌握大权。苏哈托曾提到，“我们实行`建国五基民主'，不允许有西方式的反对派… …我们主张实行这样一种含义的民主，即经过协商，大家达成一致决议以后，尽管你还有不同的意见，也应该遵守和服从已经作出的决议。”[6]因此对于反对派而言，就算你的意见可以通过官方渠道去表达，但是由于支持者过少，这个意见还是无法获得肯定。而在当时的印度尼西亚，以苏哈托为代表的军政府牢牢掌握着实权，而协商民主其实最后就变成了军政府的威权统治。

（二）政策制定与政策实施

政策的制定与政策实施的主要是由行政机关来进行的。与一般的议会制相比，印尼采取总统制，强化了总统的行政权力，也为威权政治下的政策制定和实施提供便利。

根据印尼宪法的规定，印尼是一个总统制国家，总统是最高的行政长官，国家元首和军队总司令。他可以自行组建内阁，但是要由国会，也就是人民代表会议同意。而人民代表会议的500人当中，除了苏哈托指定的100个军人以外，其他400个议席大多由专业集团党控制，因此苏哈托的任命是畅通无阻的。而在西方国家当中，立法机关往往与行政机关存在着限制的关系，无论是西欧的分权制衡还是美国的三权分立，都强调权利的限制。但是在印尼，立法机关无法真正的限制总统和内阁。因为印尼的最高权力机关是人民协商会议，人民代表会议无法干涉选举结果，也无法对总统和内阁进行限制。那么在这样的情况之下，苏哈托领导的军政府，就可以在政策的制定和实施过程当中，最大程度的满足苏哈托的要求。因此，虽然理论上存在着能够监督行政机关的可能性，但是在政策的制定和实施当中，是很难受到限制的。

四.政策功能下的印尼威权政治

政策功能包括输出调控反馈等一系列流程。而最后任何一个国家的政策结果，无疑指向两点，一个是经济发展，一个是国内安全。

从经济发展方面来说，印尼威权政治前期确实推动了经济增长。经过这几十年的威权统治，印度尼西亚摆脱过去积贫积弱的状态，成功向现代国家迈进。威权政治体制之下的印度尼西亚，已经成长为了重要的经济产物和大米输出国。“1984年印尼第一次实现了大米自给。生活在贫困线以下的人数从60年代的5400万降为1990年的3000万。”[7]而威权政治时期苏哈托看准了印尼的橡胶资源，大力扶植橡胶种植并扶持相关工业，使得印度尼西亚成为亚洲“四小虎”。与经济政策配套的是，威权政府大力推广教育，并减少文盲率。经济发展是整个政治发展的基础，也是国家稳定的重要保障。在这个时期虽然言论受到控制，国民的某些意见无法通过正常的渠道进行表达，但是这段时间贫困人口也在降低，教育也在不断普及。而这也是苏哈托威权政治的胜利果实。

但是长期的威权政治，并没有办法激发经济活力，经济活动还需要自由市场，才能蓬勃发展亚洲金融风暴之后，印尼出现了巨大的经济衰退，威权政府的最后一点合法性也消失了。

从国内安全来说，威权政府时期，军队又行使着社会管理功能，所以国内安全方面相比于殖民地时期和建国初期都有着改善。而在国际方面“苏哈托也使印尼的国际地位大大提高，他在推动柬埔寨问题政治解决做出了突出的贡献;恢复了同中华人民共和国的外交关系;又当选为不结盟运动的主席，这一系列外交成就无疑有助于提高苏哈托在国内的声望。一手抓政治控制，一手抓住经济发展是苏哈托能长期维持印尼社会相对稳定的两个主要因素。”[8]

五.总结

根据结构功能主义的分析方法，我们发现苏哈托时期，威权渗透在印尼政治结构的各个角落。威权政治时期，没有所谓西方意义上的民主与自由。而经济发展和政治稳定了成为了主要工作，人民正当的利益表达都收到了严格的限制。在这种情况下，政治体系虽然可以获得发展，但是这种发展只是暂时的，随着内部环境不断变化和外部环境的不断冲击，威权主义下的政治体系最终只能倒台，而民主化则接棒威权政治，成为印尼之后政治发展的主题。

参考文献：

[1]（美）加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治学——— 体系、过程和政策[M].曹沛霖，等译.北京： 东方出版社，2007.

[2]（美）加布里埃尔·A. 阿尔蒙德，拉塞尔·J.多尔顿，小G·宾厄姆·鲍威尔等.当代比较政治学： 世界视野[M].杨红伟，等译.上海： 上海人民出版社，2010.

[3]亨廷顿.亨廷顿谈权威主义[N].世界经济导报，1989- 02- 27.

[4]罗荣渠主编.各国现代化比较研究[M].陕西人民出版社，1993.274- 175.

[5] （印尼）苏哈托.苏哈托自传———我的思想言论和行动[M].居三元，译.北京：世界知识出版社，1991.

[6] 王子昌.国家哲学还是个人哲学？——对印尼建国五基的文本解读[J].東南亚纵横，2003（12）：50-53.

[7][8]张锡镇.当代东南亚政治[M]广西：广西人民出版社，1994.204.