以农民为中心推进农村集中居住建设

王明明

自新农村建设以来，不少地区开展了农民集中居住规划，尤其是中央发布《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，指出我国四类村庄可通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式，实施村庄搬迁撤并。农村集中居住有利于解决村庄散、小、乱等突出问题，有利于节约公共管理成本，有利于增强农民群众的获得感。中央要求政府在实施时要以农民为中心推进集中居住建设，不可以农村土地增减挂钩为目的强拆强搬，损害农民的利益。更不可搞一刀切不切实际的逼农民“上楼”。

一、深入调查研究 顺应农民意愿

习总书记强调要坚持以人民为中心的发展思想，扎实做好保障和改善民生工作。土地是农民的根，农村的宅屋可能是农民几代人的积累，是乡愁的归宿。在实施集中居住工程前一定要深入调查研究，遵循实事求是的思想路线，坚持从群众中来、到群众中去的根本工作路线，只有这样才能真正做到一切从实际出发、理论联系实际，也才能从根本上保证党的路线方针政策和各项决策的正确制定与贯彻执行。

首先要深入调查，做好规划。中国幅员辽阔，地域差别大，各县各地区乃至镇村的资源禀赋、历史条件、习俗都各有特色，存在的问题、发展的进程也不尽相同，这也正是乡村的生态多样性表现所在。乡村的多样性特性要求当地政府在规划集中居住时要深入基层调查研究，因地制宜长远规划未来发展，不搞“一刀切”，不盲目跟风，不能照搬他人经验，不搞形式主义，正如习总书记提出，一开始就要制定并坚持好正确原则，一旦走偏，房子造起来了，路开通了，水泥地铺上了，要走回头路就很难了。

其次要深入调查，厘清农民意愿。习总书记强调推进城镇化切不可操之过急，“人类社会发展史告诉我们，通过人为强制、超越发展水平和自然禀赋推动的社会进程，最终是要付出代价的”。从法理角度看，根据《中华人民共和国民法典》，民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系。农村宅基地属于农民集体所有，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。切不可打着发展的旗帜，强制农民搬迁，既伤了农民的心，也违背了中国共产党为人民谋幸福的初心，同时也违反法律。农村终究是农民的家园，乡村振兴的主体亦是农民，搞搬迁做规划发展，首先农民要有知情权和参与权，政府在集中居住前，必须要深入农户家中，一户一户讲清发展规划，征得群众同意。对不同意搬迁的农民，要尊重他们的意愿，不可强制。

二、注重方式方法 维护农民利益

宅基地和住房是农民最重要的财产，也是农民安身立命之本，对于维护国家稳定大局具有基础性意义。“大道至简，有权不可任性”。习总书记明确农村改革“农民利益不受损”的底线要求，多次强调坚持农民自愿的原则，充分尊重农民意愿，让他们自己选择，不能采取强迫的做法，不能强取豪夺，不顾条件拆除农房，逼农民进城“被落户”、“被上楼”。

首先，严控村庄搬迁撤并的范围。在城乡人口布局大变动、大调整的情况下，势必有一部分村庄需要搬迁撤并。但必须注意的是，当前需要进行搬迁撤并的主要是偏远地区的空心村和小规模村庄，核心目的是解决公共服务供给效率问题。地方操作中，切不可急于功成随意扩大范围。习总书记反复强调要“记得住乡愁”：不要花大气力去劈山填海，完全可以依托現有山水脉络等独特风光，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。乡村承载着中华民族优秀的传统文化和深厚的人文基础，对一些具有人文特色或者发展很好的村庄要维护好，一旦拆除必将成为中国人民巨大的损失。

其次，严控村庄搬迁撤并的程序。合村并居出发点本是利民好事，但有的地区执行不严谨，不站在农民角度考虑实际情况，新房未建，老房强拆，让农民无处安身。更不切实际的盖高楼，效仿城市建社区，完全不符合农民的生产生活习惯，同时破坏乡村生态环境。对于这些错误的做法，习总书记就提出过严厉批评：有些地方干了一些“以城吞乡、逼民上楼”的事，严重损害了农民利益。

三、务实谋划发展 增进农民福祉

无论是因扶贫搬迁还是集聚发展需要搬迁，都要循序渐进，分类实施，对于节约的土地要做好产业规划，力求为农民带来更多的普惠。

对于易地搬迁是解决一方水土养不好一方人、实现贫困群众跨越式发展的根本途径，也是打赢脱贫攻坚战的重要途径。搬得出的问题基本解决后，后续扶持最关键的是就业。解决好就业问题，才能避免返贫，才能确保搬迁群众稳得住、逐步能致富。

对于集聚发展需要的合村并居，要长远规划产业发展。农业是乡村的本质特征，是国家稳定的“压舱石”，乡村最核心的产业无疑是农业，脱离农业的乡村振兴无疑是空谈。对于合村并居节约下来的土地尽量用于农业产业发展，要将城镇用地指标拨给乡村用于乡村振兴、特色小镇，保障国家粮食安全和生态安全。同时也要认识到乡村振兴的最终目标是要实现“农业强、农村美、农民富”。任何脱离这一目标的行为都是不可取的，另一方面即使是合村并居也改变不了中国长期以小农户为主的农业发展模式，十九大也提出要实现小农户与现代农业的有机衔接。因此发展规划必然要以乡村振兴为目标，要有利于农业现代化，要保护乡村生态，要最终使农民富裕。