高校突发公共卫生事件应急管理研究

庞小波

（四川信息职业技术学院，四川 广元628017）

2020 年新年伊始，新型冠状病毒肺炎疫情全面暴发，影响波及全国，高校也难于置身事外。突发公共卫生事件不仅会对大学生身心健康带来伤害，还会影响高校正常的教学生活秩序。新冠疫情爆发之初，高校在应对重大突发公共卫生事件中存在管理者应对危机意识不强，应急管理体系不健全，应急管理制度缺失，应急管理组织机构不合理，应急预案不科学，应急运行机制不完善，应急管理人才缺乏，应急基础保障力量不足等问题。为提升高校整体应急管理能力和水平，新形势下要求高校要建立健全应急管理制度体系，完善应急管理协同联动运行机制，加强应急管理队伍建设，增强应急物资保障供应能力，提升突发公共卫生事件的应急管理水平和能力。

一、突发公共卫生事件的高校应急管理内涵

（一）突发公共卫生事件概念界定

现在从突发事件和公共卫生两个单概念入手来阐说突发公共卫生事件的涵义。国外学者考特莱和布伦南认为突发事件是自然因素或人为因素导致的突发危险，对人类生存和利益带来威胁，需要使用非常规手段来应对处置的情形。我国学者认为突发事件是因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件引发的，突然发生的、已经造成或可能造成严重社会危害，需要采取紧急处置措施予以应对的情形。国外学者温思洛认为公共卫生是为保障人人身心健康，通过有组织的社会活动来预防疾病、延长寿命、促进健康所采取的集体行动。

结合突发事件和公共卫生二者的概念，可将突发公共卫生事件概括为一个疾病或一个卫生状况突然发生，对人类社会构成严重威胁，导致大量人员死亡或永久伤残，给一国或多国带来灾难的新致命传染疾病、生物毒素、重大食物中毒以及其他严重危害社会公众健康的事件。它兼具突发性、全球性、非常规性、危险性的特点，例如2020 年暴发的“新冠肺炎”疫情席卷全球，疫情给人类带来致命性的灾难。

（二）应急管理内涵

国外学者霍特莫认为应急管理是综合运用科学技术、规划及管理手段来应对风险和规避风险的应用性学科。国内有学者认为应急管理是涵盖减缓、准备、响应与恢复多方面内容的整体性管理活动。

综合国内外应急管理的不同学说，将应急管理概括为面对重大突发事件，通过快速应急响应制定相关预案，整合资源，建立应对机制预防、化解公共危机，以最大限度降低公众损失，保护公众生命财产安全的一系列组织管理活动。它兼具应急性、科学性、综合性、整体性的特点，例如应对新冠肺炎疫情，全国上下整体联动共度难关。

（三）突发公共卫生事件高校应急管理内涵

突发公共卫生事件应急管理是高校践行教育管理与服务理念的重要内容，是衡量和反映高校整体管理能力和水平的重要指标。

国内学界对我国高校应急管理的研究最早可追溯到20 世纪90 年代，随着对高校应急管理的研究不断深入，虽然研究者对于高校应急管理的概念已达成共识，但是由于研究出发点不同、侧重点不同，得出的概念描述也不尽相同。这里将高校应急管理概括为在应对突发公共卫生事件的过程中，高校为避免或减轻影响，在有限的时间内通过采取紧急处置措施，利用高校一切资源，保护广大师生的健康安全，维持高校正常教学生活秩序的管理活动。笔者结合组织结构相关理论知识和我国高校应急管理的实际特点，基于应急管理过程，设计出高校应急管理组织结构图。该图涵盖了应急管理各阶段的主要任务，明确了各部门工作职责和分工，各部门以组织结构为参照，按照其职责实行应急管理工作，在实际应用中，各部门应根据实际情况略作调整，以便更好地开展应急管理工作。在此谨希望为高校应急管理工作提供一定参考。（如图1所示）：

图1高校应急管理组织体系结构图

二、突发公共卫生事件的高校应急管理原则导向及能力要求

（一）突发公共卫生事件的高校应急管理原则

1.以师生为本原则

我国颁布的《突发事件应对法》中明确强调以人为本理念，保护公民生命财产安全作为应对突发公共事件的重中之重。而在高校具体而言，就是以保护师生生命安全、维护正常教学生活秩序为应急管理的重点工作。高校建立突发公共卫生事件应急管理体制机制必须要树立“以师生为本”的观念，始终要将师生的生命安全放在首位。师生是高校的主体，重视师生在高校发展中的主体地位，既有利于增强师生对高校的认同感和归属感，又有助于不断提升高校的培养质量和服务水平。

2.维护校园稳定原则

习近平总书记强调，稳定是压倒一切的，稳定是做好各项工作的基础。高校是党委领导下的高校，是党集中培养高等人才的地方，是国家培养社会主义建设者和接班人的摇篮。师生是高校的主体，大学生密集、思想活跃。因此，高校的安全稳定，不仅关系者高校自身的稳定发展，而且关系者社会整体的稳定和谐。各类高校在构建应急管理体系、运行机制、保障机制和恢复重建中必须始终遵循以维护校园安全稳定为首要原则，维护高校正常的教学生活秩序，确保高校发展稳中求进。

3.重视信息传播原则

自媒体时代，信息传播迅速，人们获取信息途径多样，微博、贴吧、网络媒体、抖音等载体五花八门、良莠不齐。加之，突发公共卫生事件通常由于现象、原因关系复杂，常常使得谣言、错误观点、不良信息借助各种载体得以快速传播。大学生正处于成长阶段，思想单纯，要想直接阻止往往比较困难，稍有不慎，会引发公众混乱。相反，我们要快速建立信息传播网络系统，及时发布官方权威信息，积极控制信息动向，消除谣言、误会，亮明正确观点，把真相公之于众，使得公众了解实情，让公众看清事态发展实质，防止由于不良信息传播造成更为严重的后果。

4.应急协同联动原则

突发公共卫生事件具有突发性、公共性的显著特点，所关联的部门不仅限于政府、医疗机构，在处置时客观上要求我们动用涉及到的所有社会力量，依靠社会上的财力、物力、智力支持与配合，才能快速有效予以应对。高校需要党政、宣传统战、教务、学工、团委、后勤、校医院及保卫部门联动协同应对，由校应急管理委员会统一指挥协调，整合、配置各种资源，制定协同联动的应急预案，建立应急协同联动运行机制，突出整体力量优势，发挥协同联动作用，合力完成应急任务，确保取得良好的处置效果。

（二）突发公共卫生事件的高校应急管理能力要求

高校能否有效应对突发公共卫生事件，取决于高校是否具备强劲的应急管理能力。综合国内相关领域的理论研究，高校应该具备四个方面的应急管理能力。

1.应急响应能力

这种能力要求面对突发公共卫生事件时，高校党政领导要迅速作出反应，成立应急领导小组，组建决策专家组，召开专题工作会议，科学谋划，及时做出应对决策，形成快速反应机制。这种决策包括制定应急预案、制定应急工作流程、出台日常规范性管理文件，构建协同联动运行机制，并由党委书记亲自指挥，掌控全局，通过调度整合资源，形成合力，实行统一指挥，发挥协同联动运行机制作用，提高应急响应能力，最大限度降低突发事件危害，确保校园教学生活秩序正常运转。

2.应急指挥能力

这种能力包括：形成以校党委书记为核心的领导指挥体系，明确责任和分工，面对突发公共卫生事件，能够快速启动应急预案，能够根据突发事件发展实际适时做出调整。同时，在应急处置过程中，校应急管理委员会、办公室、各职能部门能够紧紧围绕以校党委书记为核心的领导周围，令行畅通，步调一致，严格落实落细应急指挥相关决策，确保各应急职能部门及时、准确互通信息，为指挥者分析当前形势，有效作出决策，以强有力的应急指挥能力来应对危机提供支持。

3.应急协调能力

强大的组织协调能力是应对突发危机的重要保障，正如应对新冠肺炎疫情，面对湖北省各地市灾情的严峻形势，19省对口援助，包干到户，集中力量，各个击破，战胜疫病。高校应急协调能力不仅包括与主管单位沟通协调能力、与政府部门协调沟通能力、与兄弟单位沟通协调能力、与各所属部门协调沟通能力，还包括信息收集传递能力、舆论管控能力及与媒体的沟通能力。同时要加强应急组织协调能力建设，确保各应急职能部门协同联动，提高应急管理效能。

4.应急保障能力。

无论应对什么类型的突发公共事件，高校基础保障能力是必不可少的。这种基础能力包括物资设备保障能力、信息系统保障能力。其中物资设备保障能力是应急管理有序进行，突发公共卫生事件得以控制的物质基础，不仅指医疗检测设备、药品储备供给能力，还包括食物、粮油基本生活必需品的供应能力。强有力的信息系统保障能力有助于提高分析决策、应急管理的科学性和有效性，这种系统要求建立完善的信息网络支持平台，做到信息高度共享，为应急管理提供信息支持。

三、突发公共卫生事件的高校应急管理问题

（一）高校应急管理意识淡薄

1.高校管理者的危机管理意识不强

一是高校应急管理机构不健全。目前虽然许多高校建立相应的应急管理基本框架，但是没有建立起日常的管理机构，更不用说人员配备到位，以至于应急管理无法落到实处。换句话说，目前高校还只是重视事后的处置工作，没有认识到事前预防的重要性。这充分说明高校管理者的危机管理意识不强，简单的认为只要做好相关的管理工作就高枕无忧了，这种认识是危险的。二是管理理念滞后。许多高校还停留在以往的传统管理模式上，只是口头上说要改革、要创新，实际依旧如此。没有从人力、物力、财力、政策方面给予支持，无法引进吸收先进的应急管理理念，不能很好地将学校与社会共同应对危机结合起来，吸收创新、联动协同的先进管理理念滞后，不利于提高高校的应急管理能力。

2.高校师生应急意识薄弱

一是大学生的危机防范意识不强。由于许多高校自身的应急管理意识不强，缺乏相关的应急教育配套设施，对大学生的应急安全教育严重不足。加之，应急系统教育内容较少，应急教育流于形式，应急实操演练缺乏，相关应急知识普及力度不够，宣传教育不足，自救互救知识缺乏，突遇重大公共事件，难以有效应对。二是师生应急教育培训不足。大部分高校对应急管理工作重视不够，学校的教学管理设计中很少涉及专业的应急知识教育，专业培训不足，面对突发公共事件，实际应对经验不足，无法采取有效的应对措施，导致自身生命安全受到威胁。

（二）高校应急管理体系不健全

1.高校应急组织机构不健全

一是大部分高校未设置专门的应急管理组织机构，仅有部分高校建立了独立的应急管理部门或组织机构，但是仍采用传统的管理模式，达不到现代化的应急管理要求。加之，专业的应急管理人才配备不到位，基本处于瘫痪状态，突遇突发公共事件，仅仅依靠临时成立的应急领导小组，无法快速有效应对。二是高校应急管理组织机构权责不清晰。从目前高校实际情况来看，大多数高校是临时组建应急管理机构，各应急职能部门职责不清，分工不明，相互之间协调配合不默契，大大影响了应急的效率和效果。

2.高校应急管理制度不完善

一是高校应急管理预案不健全。应急预案为处置突发公共卫生事件提供基本遵循，尽管各高校从不同程度上制定了相关应急预案，但是存在预案不够细化，与本校实际联系不紧密，预案的科学性、可操作性、实用性不强，基本流于形式，突遇重大公共事件，如何启动预案、实施预案反应跟不上。二是缺乏综合应急管理流程设计。由于受管理者传统管理理念的影响，大部分高校没有认识到综合应急管理流程设计对高校应急工作的重要性，缺乏相应的制度流程设计，面对突发公共事件时，往往出现工作流程不清晰，浪费时间，大大降低应急工作效率，不利于高校及时有效处置危机。

（三）高校应急管理运行机制不健全

1.高校应急监测预防运行机制不健全

一是监测预防工作意识淡薄。健全的预防机制是高校应急管理的必备内容，然而当前大部分高校未建立监测预防机制，高校各职能部门与二级学院之间缺乏良好的协调机制，后者对监测工作理解不到位甚至存在偏差，认为应急管理是学校高层或者保卫部门的工作职责，不属于自己的本职工作。往往形成职责不明，相互推诿的局面。二是网络信息监测系统不完善。信息网络监测系统是应对危机的有效手段，目前高校普遍存在信息网络监测系统不健全的情况，缺乏日常网络监测巡查机制，安全监测预警平台缺乏，不能及时发现网络运行中存在的漏洞，严重影响高校应急管理的效能。

2.高校应急管理协同联动运行机制不完善

一是信息共享机制不健全。大多数高校缺乏配套的应急组织制度和规范性的文件，校院之间、院系之间、职能部门之间、师生之间、学生之间、高校与政府之间缺乏顺畅的信息共享机制。二是沟通协调机制不健全。社会整体是一个完整的结构，高校与社会在应急管理协作方面不紧密，没有建立良好的沟通交流机制，突遇公共危机事件，学校与社会之间缺乏有效沟通，难以形成共同处置探讨的机制，不利于构建协作联动的应对机制。

（四）高校应急管理基础力量薄弱

1.高校应急管理队伍建设滞后

一是人员配备不到位。应急管理队伍建设是提高应急管理整体水平的基础保障力量。通常高校应急管理队伍由常设机构人员和非常设机构以及学生志愿者三部分组成，然而当前许多高校并未组建应急管理团队，如遇紧急情况，往往依靠临时抽调人员来应对处置，缺乏实战经验，直接影响应急处置效能。二是应急管理人才匮乏。目前高校应对突发公共事件的人员构成主要由各院系领导、部分老师、部分学生组成，缺乏专业的应急管理知识培训，应急方式和技巧欠缺，应急能力不足。

2.应急管理基础保障不足

一是物力财力支持不够。物力财力是应急管理的前提基础，然而目前大部门高校存在应急物力财力不足的问题，成为应对突发公共事件的制约因素。高校经费有限，使用名目众多，对公共卫生事件的资金投入有限，相应的医疗资源匮乏，医疗设备落后，药品单一，专业的卫生技术人员缺乏，医疗保障能力不足。二是高校医疗基础建设薄弱。虽然大部分高校都设有校医院或医务室，但是受资金、场地等因素的制约，医疗室建筑面积不够，设施配备不足，设备老化，医疗硬件设施不健全，难以应对重大突发公共卫生事件。

四、突发公共卫生事件的高校应急管理对策

（一）增强高校应急管理意识

1.增强高校管理者的应急管理意识

正如习近平总书记所说：“要想火车跑得快，全靠车头带。”要从思想深处提升高校管理者对突发公共事件应急管理的重要认识，从根本上解决思想认识不重视的问题。要定时对高校管理层进行应急管理教育和培训，提高理论知识水平，强化处置突发公共事件应急管理的前瞻性。只有高校领导转变对应急管理的认识，创新应急管理理念，将高校应急管理工作当作高校一项常态化重点工作来抓，才能真正提升高校整体应急管理水平。

2.增强高校师生的危机应对意识

根据《中华人民共和国突发事件应对法》要求，各类高校应当将应急知识教育纳入日常的教学管理中，加大对学生应急知识教育的力度，培养学生的危机意识和安全意识，增强学生自救和互救的能力。同时还做出明确规定，教育主管部门负责对学校开展应急知识教育进行指导和监督。因此，高校需要出台规范性文件，细化细则，加强对师生的应急知识教育，帮助师生提升应对危机的能力，比如开设应急管理课程、定期举办应急管理知识培训讲座、定期举行应急演练，并将应急管理工作纳入日常或年终考核，增强师生的危机应对意识，提高师生的危机应对能力。

（二）完善高校应急管理体系

1.健全高校应急管理组织体系

高校要成立应对突发公共卫生事件的应急管理委员会，主任由校党委书记担任，实际主持工作的常务副主任由校长担任，下设应急领导小组和应急办公室，组长由校分管副校长担任，成员由党政办、宣传部、学工部、教务处、保卫处、后勤处、校医院、财务处、信息中心、各二级院系主要负责人组成。由应急领导小组统一指挥、统一决策、统一协调应对突发公共卫生事件，提高处置突发事件的效率和效果。与此同时，快速成立应急管理小分队，队长由各二级院系书记或副书记担任，骨干成员由各院系团委书记、教务员、行政秘书、辅导员组成，各班分别建立应急小组，组长由班长或团支书担任，成员由各班委和寝室长构成。在校应急领导小组的统一指挥下，负责本院系的应急工作，并配合校医院开展应急救护工作。形成权责清晰、分工明确的三级网络管理体系，提高应对能力。

2.完善高校应急管理预案

依据国家有关法律法规，在教育主管部门的指导下，结合学校实际，制定出台规范性的应急管理预案。该预案应该包括应急管理组织机构、应急管理组织负责人、应急管理工作小组组成人员、职责分工、日常预防机制、监测和报告机制、报告流程及责任人、信息发布机制、常规性运行机制、资金和物资保障机制等内容，确保应急预案的科学性、可操作性和完整性。

（三）健全高校应急管理运行机制

1.健全高校应急管理监测预防机制

监测预防机制是高校应急管理运行机制的重要内容。要利用现代信息网络技术建立应急管理的数据监测系统，着力构建全员参与的信息监测体系，将传统和现代方式相结合，建立信息共享机制，及时上传学生的健康信息，分析筛选患病学生的信息，为预防和处置提供准确的依据。同时要根据学校的相关制度，做好学生因病缺勤登记和跟踪工作，根据信息登记情况，进行数据信息分析，做到早识别、早预防，防止突发公共卫生事件发生。

2.健全高校应急管理协同联动机制

一是建立信息协同机制。建立涵盖高校属地教育主管部门、高校各职能部门、所在地政府及社区卫生机构在内的信息共享机制，形成规范的信息协同网络体系，做到信息及时互通，部门联动，有情必报，有危必查，共同关注。二是建立联防联控工作机制。高校应与属地教育主管部门、卫生行政部门、疾病预防控制机构、定点医疗机构等单位建立工作网络，与此同时，学校应建立学校、院系、年级、班级四级防控工作联系网，及时收集反馈师生信息，提升联动防控能力。三是建立网络舆情联控引导机制。高校要从制度建设、队伍建设、网络平台建设三方面入手，形成联动机制，借助校园网络媒体，加强对校园网络舆论的引导和管控。

（四）增强高校应急管理保障力量

1.加强高校应急管理队伍建设

高校应急管理队伍是应对危机的保障力量，应急管理队伍建设是提升高校应急管理能力的重要内容。一是高校要结合自身实际，组建一支以校党委、各院系、各行政部门、党团系统、学生社团、校内各类服务单位及组织为支撑的应急管理队伍。通过定期培训应急知识与技能、实战演练的方式，增强应对公共卫生事件的能力，建立一支专业技能强、训练有素的专业应急队伍，提高应急速度和应急处理能力。二是各高校应该在自身现有资源的基础上，适当引进一些专业的技术人员，提升高校整体应对实力。

2.增强基础物资保障力量

一是做好人员物资保障。高校要不断提升本校医务工作者的医护水平，同时对于医务人员不足的高校，可聘请医疗机构专业人员或有医学专业能力的志愿者来校协助应急工作，比如高校所在地社区卫生服务中心医务人员。二是增强应急物资供应能力。高校应在政策允许的范围内，设立公共卫生应急管理专项资金，适当扩大医疗建设用地，完善校医院的基础设施，优化医疗卫生救治条件，更新医疗抢救设备，备足必备的应急物资；同时要构建高校间应急物资联动共享机制，保障应急公共卫生事件的物资供应。

结语

古语有云：“居安思危，思则有备，备则无患。”面对突发公共卫生事件频发，高校要增强突发公共卫生事件应急管理意识，转变应急理念，构建高效应急管理体系，建立应急管理制度，健全协同联动应对机制，加强应急队伍建设，增强应急物资保障供应力量，提高高校应急管理能力和水平，确保学校和谐稳定。