新冠肺炎疫情下的“一带一路”：国际舆情与应对策略

欧亚 任远喆

【内容摘要】  新冠肺炎疫情给世界政治、经济和社会发展带来了前所未有的冲击。疫情对“一带一路”建设的影响在国际社会引发的關注也逐渐升温。本研究对2020年3～5月国际专业期刊、知名智库官网和西方主流媒体所发表的相关文章进行剖析，发现其观点包括：疫情可能会引发“一带一路”国家的债务危机;疫情加剧了中美两国围绕“一带一路”的政治博弈;对所谓“中国中心”建设模式的质疑更加严重。但新冠肺炎疫情给“一带一路”建设带来严峻挑战的同时，也蕴含着发展机遇。“一带一路”建设的有关各方需从加强理念认同和政策协同、防范金融风险、促进民心相通入手，化解疫情带来的负面影响，从而为“一带一路”的高质量发展创造良好的国际环境。

【关 键 词】 新冠肺炎疫情;“一带一路”;国际舆情;应对策略

“一带一路”倡议自2013年提出以来，得到了国际社会越来越多的响应。近年来，“一带一路”建设从最初的谋篇布局的“大写意”，转入精耕细作的“工笔画”，进一步向高质量发展转变。然而，2019年底暴发的新冠肺炎疫情对全球经济造成严重冲击，国际秩序不稳定因素增加，对全球治理发展模式提出新的挑战。在这一背景下，“一带一路”的未来发展引发了国际社会的关注。英国皇家国际问题研究所主席奥尼尔认为，“全球新冠肺炎疫情危机过后，中国‘一带一路倡议有望引领全球经济复苏和发展”。①本研究聚焦2020年3～5月国际关系和外交领域的国际专业期刊、知名智库官网和西方主流媒体关于疫情将如何影响“一带一路”建设的23篇分析文章。其中13篇来自《外交官》杂志（The Diplomat）、1篇来自《外交事务》杂志（Foreign Affairs），7篇分别来自战略与国际研究中心、卡内基国际和平基金会、中东研究所、外交政策研究所、国际战略研究所、欧洲智库中国研究网络联盟等欧美智库官网，另有2篇新闻报道分别来自德国之声和《纽约时报》。文章普遍认为，新冠肺炎疫情给“一带一路”建设带来严峻挑战的同时，也蕴含着发展机遇。

一、“一带一路”建设面临的现实挑战

综合来看，本研究样本中的观点认为，疫情冲击下的“一带一路”建设主要面临以下三个方面的挑战。

（一）疫情将使“一带一路”建设在短期内面临巨大金融风险

首先，“债务偿还难”。债务问题一直是西方国家质疑“一带一路”的重要方面，疫情进一步加剧了国际舆论的担忧。受疫情影响，“一带一路”沿线国家经济普遍遭到重创，例如大部分非洲国家经济来源单一，资源性产品是其主要收入来源。疫情导致大宗商品价格暴跌和消耗性物资的价格上涨，再加上粮食生产遭受蝗灾等打击，非洲多国经济前景堪忧。国有化和债务违约构成在非投资的潜在风险。亚洲国家的情况同样不容乐观。根据亚洲开发银行的初步估算，疫情将给巴基斯坦带来82亿美元的损失，孟加拉国的可能损失为30亿美元，泰国已经放弃了2.8%的经济增长目标。这都可能会限制相关国家偿还“一带一路”相关债务的能力。①分析人士认为，中国面临多重挑战：既要保持“一带一路”的持续投入和国内金融稳定，又要以前所未有的方式与其他债权人合作。②

其次，“投资风险高”。随着制造业所需材料供应的中断，以及旅游和运输部门的严重萎缩，新冠肺炎疫情导致多国出口收入大幅下降，可能会引发许多“一带一路”国家的货币危机和债务危机。其中最脆弱的是安哥拉、白俄罗斯、吉布提、马来西亚、马尔代夫、蒙古、莫桑比克、阿曼、刚果共和国、越南和赞比亚。①有分析认为，未来数月，“一带一路”项目失败和破产的案例预计将呈指数级增长，这极大增加了相关投资的风险，降低了投资回报率。

再次，“持续融资难”。有观点认为，中国政策性银行的融资条件将越来越苛刻，并倾向于远离那些可能导致亏损的新项目。②经济学人智库（Economist Intelligence Unit）驻香港的全球贸易主管马罗（Nick Marro）预计，2020年中国的海外直接投资总额将下降约30%，这对“一带一路”建设来说是个坏消息。③而“一带一路”沿线国家，特别是一些前沿市场自顾不暇，也可能难以继续举债完成新项目融资。④

（二）疫情加剧了中美围绕“一带一路”建设的博弈

新冠肺炎疫情发生前，特朗普政府对“一带一路”建设的批评、抹黑就屡见不鲜。疫情发生后，特朗普政府更加强了与主要盟友之间的协调与合作，并力图设置新的机制和规则障碍。不断有美国专家建议“美日印澳”四国联合行动，利用疫情因素，减少对中国的依赖，以税收激励和补贴等方式鼓励本国公司的回迁。美国还大力推动“经济繁荣网络”计划，打造从数字业务、能源、基础设施到研究、贸易、教育和商业等领域的共同标准。这是一个由美国发起的、由“值得信赖的伙伴”组成的联盟，主要成员是美国、日本、澳大利亚、印度、韩国和越南等国，目的是重组国际供应链，摆脱对中国制造的依赖。美国和日本分别出台政策鼓励本国企业撤离中国，印度和越南成为他们精心挑选的替代国。

有观点认为，新冠肺炎疫情的暴发没有成为中美合作抗疫的契机，两国之间的博弈甚至进一步加剧。“一带一路”国家已成为中美两国地缘政治角力的关键。

（三）疫情带来的负面舆情将在“一带一路”建设中逐渐显现

随着疫情在全球蔓延，大多数国家政府、民众和媒体对中国的抗疫工作给予了高度评价，对中国提供的帮助表示感谢。但也有一些国家不负责任的政客、媒体开始炒作所谓的“政治体制缺陷论”“政府治理失灵论”“言论自由论”“过度依赖中国风险论”等，借疫情抨击中国政治制度和治理模式，抹黑中国国家形象，煽动掀起“中国政府责任论”“中国威胁论”“向中国索赔论”。这些论调在“一带一路”的议题上也有所体现。

一方面，对“一带一路”建设模式提出质疑，认为其过于依赖中国。由于疫情导致众多项目中断，凸显了“一带一路”沿线国家对中国劳动力、资源、设备和信贷的依赖。例如，中东国家的多数“一带一路”基础设施合同均与中国公司签署，有分析认为，尽管疫情不太可能对“一带一路”项目的实施产生决定性影响，但将使中东各国政府重新考虑因经济一体化和日益依赖中国基建投资的发展战略而带来的风险。①一些智库认为“一带一路”建设缺少当地社会的参与，怀疑其能否真正带来双赢，是否真的以中国倡导的建立“人类命运共同体”为基础，并进而质疑项目收益的透明度和平等性。②

另一方面，污蔑中国在疫情期间通过提供国际援助，在缅甸等国家推动不符合受援国利益的“一带一路”项目。《纽约时报》称，很多债务国以抵押港口、矿山等战略资产作为贷款条件，如果这些国家真的无力偿还贷款，中国就会趁机攫取这些重要的战略资源，进而控制债务国。这就是“中国债务陷阱论”在疫情期间的再炒作。

二、“一带一路”建设可以抓住的机遇

尽管西方学者对“一带一路”建设面临的挑战着墨颇多，一些人甚至抱着幸灾乐祸的态度对“一带一路”的发展作出负面预测，但也不乏理性分析，认为疫情后“一带一路”将转“危”为“机”，释放更大的动能和活力。具体来看，机遇存在于以下三个方面。

（一）切实提高“一带一路”的投资质量

有关观点认为，中国政策性银行将更加警惕潜在的“债权人陷阱”，并将在严格尽职调查的基础上确定项目，这符合第二阶段高质量共建“一带一路”的要求。分析人士认为，能源投资仍将受到追捧。例如，中国太阳能电池板制造商因为国内补贴的大幅削减，正积极寻求海外合同，这有可能成为未来“一带一路”建设的亮点。①在贷款和债务方面，有研究报告强调，即使疫情没有发生，中国在未來的贷款和债务重新谈判中也会面临限制。中国有关银行早在全球疫情暴发之前就开始放慢对“一带一路”项目的贷款，疫情只是使这一趋势得以延续和巩固。同时，疫情考验着中国与其他主要债权人合作的能力——后者包括多边开发银行和传统的双边捐助方，这可能会重塑中国与债务人和其他债权人的交往方式。② 有分析认为，中国政府可以采用联合融资方案，支持在新冠肺炎疫情后可能会触礁的项目，以换取与其他银行在债务重组方面的协调;但其他债权人是否会接受这一方案，部分取决于中国更广泛合作的开放态度。没有这种合作，“一带一路”所可能引发的债务危机将对中国自身的金融可持续性和中国企业在海外的运营构成威胁。③换言之，疫情实际上也为中国政府提供了新的合作契机。

（二）打造“健康丝绸之路”和数字“一带一路”新亮点

医疗卫生领域合作是“一带一路”倡议的重要内容。有观点认为，早在2015年，中国就提出了《“一带一路”卫生交流合作三年实施方案（2015-2017）》。但是，“一带一路”国家之间的医疗卫生专业知识与信息的沟通渠道还不够通畅，技术交流和资金投入还不充分。中国与“一带一路”沿线国家签署了有关中医的大量谅解备忘录，但主要是推广中医文化。中国现有的国际医疗合作主要是基于中国与单个国家或如东盟等政府间国际组织的双边关系，如中国与东盟举办了中国—东盟卫生合作论坛，启动了旨在培训1000多名东盟卫生保健专业人员的中国—东盟人力资源培训计划，在中亚和大湄公河次区域国家也设立了若干区域性卫生合作项目。但总体来看，“一带一路”倡议尚未促成在医疗卫生领域建构整体性的国家间合作网络。①新冠肺炎疫情给世界敲响了警钟——新发和再发传染病的肆虐是重大的公共卫生安全问题。2020年3月，习近平主席应邀同意大利总理孔特通电话，强调打造“健康丝绸之路”。同月，习近平主席在致法国总统马克龙的慰问电中提出，中方愿同法方共同推进疫情防控国际合作，支持联合国及世界卫生组织在完善全球公共卫生治理中发挥核心作用，共同构建人类卫生健康共同体。可以预期，“一带一路”国家卫生合作网络将实现制度化发展。

分析人士还认为，医疗卫生领域的合作有可能激活现有的合作机制。例如在中东欧地区，随着2012年以来中国与中东欧国家“16+1”合作机制的持续推进，欧盟和德、法等西欧大国对中国与中东欧国家合作疑虑渐生，特别对“17+1”合作②更是警惕性很高，导致近期这一合作框架缺乏动力，进展不大。有分析人士认为，新冠肺炎疫情为“17+1”注入了新的机会。中国也呼吁有关合作方共同努力，在“17+1”框架内预防流行病，并使之成为“一带一路”倡议的基石之一。

有关分析认为，除了医疗卫生领域的合作，疫情也为数字“一带一路”的发展提供了契机。中国通过大数据手段抗击疫情获得成功，加纳、以色列、挪威、新加坡和印度等国家仿效中国，推出了类似健康码的应用程序。此外，因疫情而采取的隔离措施也推动了在线经济活动的发展。腾讯、阿里巴巴等中国科技企业开发的数字办公系统、在线医生咨询平台以及人工智能和其他技术都能在“一带一路”建设中得到应用。分析人士指出，与在“一带一路”建设初期占据主导地位的大规模运输和能源项目相比，信息和通信技术项目的成本通常更低，更易于交付且更易于货币化。这些属性使它们风险更低，对投资者更具吸引力。③数字“一带一路”的重要性将日益提升。

（三）改善中国国家形象，提升参与国合作意愿

不少“一带一路”沿线国家都在抗疫方面与中国展开深入合作，很多国家得到了中国的援助，斯里兰卡、塞尔维亚等纷纷效仿中国的应对方式。这一点在意大利等发达国家也有所体现。疫情暴发以来，中国政府、企业、社会组织等多个层面对意大利予以援助，全面巩固了中意关系。意大利社会对华舆论呈现积极态度，将中国视为在危难时施以援手的伙伴，这使“中国要为新冠肺炎病毒大流行负责”这一说法在意大利基本没有市场。意大利作为“七国集团”中唯一加入“一带一路”的国家，起初因为与中国的密切关系受到其他西方国家的批评，也因为没有明显提升中意贸易量、刺激意大利经济发展，引发了国内政治争论。疫情过去之后，意大利等国在“一带一路”合作上的意愿可能加强。①

此外，“一带一路”项目在此次疫情期间并无大规模人员感染的情况出现，经受住了考验，树立了良好的声誉。针对有印度智库在网上刊文称“一带一路”项目的人员流动导致新冠肺炎病毒传播，有国外学者指出，大多数新冠肺炎疫情较为严重的国家并未加入“一带一路”倡议，事实上“一带一路”沿线国家的相关项目防控到位、措施得当。例如，中国工人被派往海外从事基础设施建设，但他们不与当地人混居，并且得到了很好的保护。中资企业的工地大多与外界相隔，对当地员工和中国员工都采取封闭式管理。一些公司还安排医疗队在施工现场协助疫情防控工作。②疫情暴发之后，中国迅速切断了病毒传播的路径，很好地保护了国外项目的安全，实现了疫情防控与项目推进两不误，起到了正面示范的效果，为疫情过后迅速复工复产奠定了基础。目前，印尼、老挝等国的大型基础设施建设由中国工程师通过在线视频进行远程监督，并通过招募当地大学生协助管理等方式继续推进。

三、推进“一带一路”建设的对策性建议

如前文所述，本研究所涉文章从多个角度分析了疫情对“一带一路”建设的影响，意见较为多元，但整体而言——尤其是大多数智库人员——都对“一带一路”建设的前景保持乐观。

总的来看，到目前为止，新冠肺炎疫情对“一带一路”建设的影响总体可控，未出现项目大范围延期甚至完全停工、难以重启的问题。中巴经济走廊建设持续推进，中老铁路已经复工，中欧班列展现出了陆路物流的优势。随着中国国内新冠肺炎疫情防控形势的逐步好转，不少“一带一路”国家的疫情蔓延初步得到控制，越来越多的项目将复工复产。但疫情毕竟重创了全球经济。在此背景下，一些“一带一路”沿线国家存在政治与社会动荡等不稳定因素，这增加了当地社会对“一带一路”建设的态度认知与情绪反应的不确定性，叠加地缘政治博弈的因素，可以预见，“一带一路”建设的外部环境会更为复杂而多变。有鉴于此，我们应积极、主动回应国际社会尤其是“一带一路”国家关切的问题，以更有利的方式塑造国际社会对“一带一路”倡议的看法。

第一，采取更有針对性的改革措施推进“一带一路”倡议的实施，提高“一带一路”的理念认同和政策协同。

事实上，在疫情暴发之前，中国已经出台了一系列政策，旨在更好地规范中国国有和私营企业的海外经营活动，支持和促进适应当地需求并符合参与国发展战略的项目。下一阶段，中国可考虑进一步提高“一带一路”项目的程序、合同和信息的透明度，建立基于规则的项目选择、合同授予、争议解决和绩效评估机制。①

面对美国等大国对“一带一路”建设的干扰甚至围堵，“第三方合作”是进行利益捆绑、分化瓦解对手的重要途径。根据中国国家发改委提供的数据，截至2019年6月，中方已与法国、日本、意大利、英国等14个国家签署第三方市场合作文件，建立第三方市场合作机制，共同为企业搭建合作平台、提供公共服务。这体现了“一带一路”合作的开放性与包容性，有助于中国企业与各国企业优势互补，也有助于分散“一带一路”的经济风险，对冲来自美国的战略压力。疫情过后，与有关方面共同推动第三方市场合作、沿着高质量发展方向不断前进应是下一步共建“一带一路”的重点。

第二，妥善处理债务问题，与有关各方共同构建金融风险防范和债务优化管理的科学体系，展现中国的大国责任。

在债务问题上，2020年4月，二十国集团（G20）通过了“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”，同意有关国家在2020年5月1日～2020年底暂停还本付息。中方按照G20共识，全面落实G20缓债倡议。同时鼓励中国有关金融机构参照G20缓债倡议，根据市场原则同非洲国家就商业主权贷款安排进行友好协商，相关工作也取得了积极进展。

但随着疫情影响的显现，越来越多的“一带一路”沿线国家仍然会面临更严峻的经济下行压力甚至经济危机，特别是非洲国家的债务问题可以预见会进一步凸显。目前已达成的协议是延迟债务，并不能解决长期的偿付问题。因此，中国还需要对“一带一路”沿线债务违约风险高的国家进行准确评估，展开更多的双边磋商，实施债务减免、降低贷款利率、延长还款期等分类债务管理方案。

另外，对不少发展中国家而言，世界银行等多边金融机构是重要甚至是主要的债权人，发达国家的商业机构也持有可观份额。中国还需同国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等机构加强政策协调，在债务减免等方面步调一致，构建国际金融安全网，对相关国家的债务风险提供及时预警，切实防范“一带一路”国家出现重大金融和债务风险。

第三，把握“一带一路”建设的国际话语权，做好民心相通工作，完善合作模式，为推进“一带一路”赢得良好的舆论环境和政策优势。

国际话语权是当前大国博弈的重点，也是“一带一路”行稳至远的关键保障。从2013年“一带一路”倡议提出至今，围绕“构建人类命运共同体”的核心命题，中国基本形成了有关“一带一路”的国家叙事（National Narrative），阐述了中国在“一带一路”建设中所秉承的价值观和国家目标，即“一带一路”决不是“债务陷阱”，而是惠民“馅饼”;决不是“地缘政治工具”，而是共同发展的机遇。①截至2020年1月，中国已与138个国家和30个国际组织签署了200个“一带一路”合作文件。这反映了参加国对“一带一路”倡议以及对中国所构建的主导性叙事的认可。此次疫情打击的不仅是经济，还有各国民众对发展的预期与信心，因此，要讲好“一带一路”故事，强调“一带一路”建设是实现增长、恢复信心、共建信任的重要平台。

同时，在问题叙事（Issue Narrative）层面，中国需要充分调动多种公共外交资源与策略工具，为“一带一路”项目及政策的合理性与成功实施提供解释与论证。中国学者还应针对疫情引发的疑虑，通过发布智库研究报告、接受媒体采访等形式早发声、善发声、主动发声。

疫情背景下，还须防范负面舆情的溢出与共振，尤其是避免某种舆论倾向被利用来刺激或动员特殊时期的公众情绪与心理，甚至产生不利于中国的集体行为和政策后果。例如，在公共卫生领域的高科技合作方面，已有舆论认为中兴、华为公司对当地的捐助，包括通过云计算、5G传输建立中外医院之间的合作，会引发基础通信领域重要数据安全性等问题，②这种“技术威胁论”会随着中国高科技企业“走出去”的项目增多而不断变换“面目”出现。为此，应加强相关议题的舆情监测，提高“一带一路”信息发布的透明度，加强与当地社会政治家、主流媒体、学者等意见领袖的交流沟通;重视通过新媒体平台与公众对话而非单向的信息输出;重视与世界银行、国际货币基金组织等机构的沟通与合作，通过国际组织等第三方来协调行动，发出中国声音。

（责任编辑：江璐）