国有土地二级市场交易现状与问题

王蓉蓉

摘要：土地二级市场是土地市场体系中不可或缺的重要组成部分。土地二级市场的稳定运行，对于盘活存量建设用地、促进土地节约集约利用具有重要意义。针对当前土地二级市场特点以及土地二级市场交易不规范、土地转让缺乏约束性等问题，提出以下三点建议，优化市场体系，提升服务保障能力;明确政府定位，发挥约束功能;强化立法，规范土地二级市场交易。

关键词：建设用地;二级市场;利用现状

中图分类号：F293文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2020）09-0046-49收稿日期：2020-08-25

1引言

党的十九大报告提出“以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权的有效机理、要素的自由流动”。土地市场作为市场化配置的重要载体，是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。随着社会经济发展和新型城镇化建设的深入推进，市场对土地的需求越来越大，土地作为稀缺资源其唯一性、稀缺性特征明显。改革开放40多年来，以政府供应为主的土地一级市场取得长足发展，形成了相对完善的制度体系，然而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展相对滞后，土地二级市场对于促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工^化城镇化进程的积极作用并没有突显出来。尽管国家结合各地改革试点实践，已下发土地二级市场指导意见，但如何更好实现土地二级市场要素的自由流动依然成为当前各地研讨的重要课题。

2土地二级市场的相关概念

土地二级市场主要是指国有建设用地土地使用权的二级市场，主要体现的是土地使用权、土地租赁权以及土地抵押权之间的关系。土地二级市场的有序推进可以完善制度体系、可以有效盘活存量用地。相比于土地一级市场，土地二级市场的发展具有如下特征：活跃性、自发性及隐形性。

土地二级市场的活跃性主要体现在三个方面：一是交易主体多样化，企业、农村集体经济组织、个人均有涉及;二是交易内容多样化，既有国有土地，也有集体土地，在建工程、房地交易均有发生;三是交易形式多样化，抵押、出租和转让均有发生，既有土地使用权的直接交易，也有以股权转让形式的变相交易，还有以作价入股、联营等其他形式的交易。

土地市场的交易具有自发性，现有交易行为以双方协议为主，交易信息获取大多是靠“中间人”介绍，不能在公开的场所获得交易信息，买卖双方以协议方式确定成交价格，竞争不够充分，价格得不到充分发现，无法实现交易过程的信息不对称。

现有二级市场带有隐性交易特征，一是不少企业为了规避正常的土地交易税费和土地转让条件限制，采取股权转让的形式，将相关的土地使用权进行转让;二是部分用地单位和个人自行交易，未履行相关登记手续。

3土地二級市场现状分析

3.1市场交易现状

土地二级市场处于培育和发展期，市场交易还不够充分和活跃，抵押交易相对较多、转让交易相对较少，此外土地交易二级市场缺乏具有创新性和复杂性的经典案例。土地二级市场通过土地产权人将出让或划拨的国有建设用地使用权出租给他人使用进行土地市场的交易。土地使用权的出租往往与房屋等地上建筑物出租联系在一起。调研显示近年来出租人和承租人私下交易。土地使用权的出租并没有进行相关的登记，这将造成划拨土地使用权及出租收益中国家应得收益出现流失。

土地二级市场的转让和抵押两种交易形式相对比较活跃。在土地转让方面，通过优化土地转让的交易规则以及完善土地分割或者合并转让等政策，激发二级市场的活力，从而促进存量土地进入市场盘活;在土地出租方面，形成了划拨建设用地使用权的出租收益征收机制，有助于防止国有资产流失;在土地抵押方面，放宽抵押权人限制，扩大抵押物范围，允许营利性的养老、医疗、教育等社会领域机构，以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，为自身债务提供担保。

总体而言，土地二级市场交易形式以抵押为主，土地抵押的成交宗地总数、成交面积总量及成交总金额均占有绝对的比重，其次是国有土地使用权的转让，无土地租赁交易统计。从交易主体看，二级市场呈现出主体多元化特征，既有国有企业、有限责任公司、其他企事业单位等各类经济组织，也有个人。土地用途多样，工业、商业、居住用地均有涉及。

3.2市场发展情况

3.2.1在交易平台和信息系统建设方面

依托当地行政服务中心、交易大厅等搭建了土地二级市场实体交易平台，提供交易场所，开设业务咨询、信息发布、交易展示、商务洽谈、委托交易等功能并以便民利民为基础，方便群众办事促进信息集聚，开设有关部门的办事窗口提供“交易服务、合同备案、不动产登记”三位一体服务模式，实现土地交易、登记的一站式全程服务。有效缓解了办事找不着人的现象。

3.2.2在市场监管方面

首先，开展数据库建设，数据库建设为土地市场检测分析、研究、判断提供有效的数据支撑。从多方面、多途径整理各种形式的土地二级市场转让的数据，尽可能收集准确、详实的数据。其次，通过数据库建设实现对土地一、二级市场的整体调控，从而促进土地要素的市场流动和存量土地资源的有效配置。

4 土地二级市场存在的问题

4.1 土地市场交易不规范

长期以来，国有建设用地一级市场建设管理较规范，土地转让、出租、抵押二级市场管理相对弱化，即使拥有统一的二级市场交易平台，然而土地二级市场的不规范也会影响二级市场的交易信息流通和交易活动进行。

（1）市场秩序有待规范。一是私下交易未通过固定的交易场所和平台，易造成国有资产流失和税费损失，因不符合法律法规的土地进入国有建设用地二级市场容易滋生不稳定因素;二是在土地使用权交易中，存在部分中介机构会同有关企业、个人干扰土地交易的现象，自然资源部门取证难。

（2）交易条件难以界定。如国有经济占主导地位的公司、企业土地使用权转让需要进行公开交易，但是何为国有经济占主导地位，占多大比例并没有明确标准，造成界定起来比较困难;按照规定投资完成25%的土地使用权可以转让，未完成投资总额的25%以上的，可以“先投入后转让”交易门槛相应降低，但25%的投资标准的界定难度大，实际操作也难度较大。

（3）部门协同服务程度偏低。国有土地二级市场交易往往不局限于土地，还包括地上物交易情形，其管理涉及自然资源、房产、不动产、司法、市场监管、工商等多个部门，当前，各职能部门工作虽各有侧重，但无法形成工作合力，如房地整体转让手续办理时自然资源部门与房管部门手续办理流程的分割，土地司法处置时司法部门与自然资源部门对土地处置程序的分歧等。

4.2 土地转让缺乏约束性

政府作为土地所有权人的代表和出让人，在土地出让时往往将土地利用的相关要求土地用途、开竣工时间、规划参数、产业类型、科技应用、投入产出、环保要求、公共设施建设等用合同的形式固定下来，用于实现土地的最佳有效利用，并且出让合同适用期限是整个土地出让期限，并不会随土地使用权人的改变而改变。事实上，由于缺乏相应监管机制，一些土地在进入二级市场后会出现了违反签订合约行为，主要表现在以下两个方面：第一，擅自改变土地利用性质以及规划参数。例如：一些以工业用地性质出让后的土地被擅自转让用作商业用途，或者是原计划作为工业厂房，但擅自从事商业从事经营性活动;其次一些商服用地性质出让的土地，转让后擅自从事住宅开发和经营;还有一些土地被转让后，开发商擅自调整规划的参数、提高容积率或建筑密度等其他指标。此类行为不仅造成了政府土地收益减损，同时会产生环境污染、社会风险、交通拥堵、消防隐患等问题。第二，擅自改变产业类型。一些工业园区为实现产业的转型升级，依托产业集群和产业链的发展对园区引进的项目类型、产出效益等提出明确的需求，但是一些企业在拿到土地后，擅自改变更改产业类型，从事与园区定位并不完全相符的产业，甚至将土地转让给不符合产业定位要求的一些企业，从而严重影响园区的健康发展。

5完善土地二级市场的建议

规范土地二级市场的交易行为，可以有效实现与一级市场的相互联动作用，使要素流动更畅通，可以有效盘活存量土地资源，提升土地价值，为城乡一体化的建设用地市场的建立奠定基础。持续完善交易机制、设计便利的交易程序、全程提供优质服务，不断开创我市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场工作新局面，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。

5.1优化市场体系，提升服务保障能力

（1）完善土地二級市场交易规则，综合提升服务效能。政府具有媒介的作用。进行信息发布实现信息透明化，可以向社会各界提供市场交易方选择，而且还可以为交易方提供推介、咨询、股价、经纪、资金监管等其他服务。实现土地二级市场的多元化交易可以促使土地交易双方实现自主交易，或者依托土地交易市场完成土地交易行为。政府作为交易的主体，在二级市场土地交易过程中，应当给予政府监管和优先购买权。从综合信息发布、交易监管等多步骤监管，从而实现交易全过程的平稳健康发展。

（2）研发信息系统，实现交易数据空间化。通过加强与不动产登记系统的相互连通，从而实现“让数据多跑路、群众少跑腿”。建立了土地二次交易情况空间数据库，绘制数字化工作底图，从而实现交易数据与空间数据之间的对接。

5.2明确政府定位，发挥约束功能

市场是无形的手，政府是有形的手，对于解决土地二级市场活跃度不足和运行不规范的问题，需要两者的结合实现存量市场的规范运行和健康发展。对于提升土地市场活跃度需要完善土地税收结构，适当提高土地一级市场的税费，降低土地流转环节的税收，激发土地二级市场的潜力。对于规范土地二级市场需要实现公开、透明化交易，让符合转让、出租、抵押等方式的土地使用权进入土地二级市场从而实现规范化交易。最后需要实现一、二级市场的联动作用，一、二级市场相互作用相互制约，一级市场的杂乱无章，就会造成二级市场的混乱无序，二级市场的无序运营，也会影像一级市场的健康发展。

5.3强化立法，规范土地二级市场交易

从土地二级市场的特点出发，制定相应的法律、法规，建立和完善相应的法律体系。鉴于二级市场的活跃性、自发性及隐形性形成了土地二级市场复杂性的特点。因此有必要制定相应的规范性文件，强化二级市场立法，规范交易行为。

参考文献：

1.卢为民陆新亚.土地二级市场建设中需要处理好五个关系.中国土地.2019.10

2.卢为民唐扬辉.我国土地市场的发展变迁和展望.中国土地.2019.01

3.李倩.土地资源配置让市场“唱主角”——《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》要点解读.资源导刊.2019.08

4.林梦笑沈晖耿继进.关于多层次自然资源市场体系的战略思考.中国房地产.2020.15

5.季仕承.二连浩特市国有建设用地二级市场交易现状及存在问题分析.西部资源.2020.01

6.邱少俊.土地二级市场的基本概念辨析.中国土地，2019.10

7.姬红超.许昌市区土地二级市场现状分析.资源导刊.2017.10

8.程继东.我国土地二级市场问题及建议.合作经济与科技.2019.18

9.杨海翔覃永强黄敏许雅鑫.破解未达25%投资额土地限制转让难点的探索——以南宁为例.南方国土资源，2019.07