提高站位找准定位推进粮食物资储备体系功能化建设

马心宇

摘要：粮食储备体系建设，近几年政府层面、学术界公布及论述比较多，特别是今年新冠疫肺炎情期间应急保障的议题更是引发各界关注。最近一次国家机构改革后，粮食行政管理部门新增了除粮食之外的其他战略物资的管理职能，如棉花、食糖等，针对新的职能，规划制定新的管理办法和预案是当务之急，其一，找出当前存在的不足和短板;其二，提出解决问题的思路和对策。与以往普遍公开的理论观念相比较，本文提出的功能化建设对策是突破性的创新观点。

关键词：粮食 物资 储备体系 功能化 建设

引 言

一场突如其来的全国范围的新冠肺炎疫情阻击战显现出来的应急处置情景，绷紧了全国亿万人民焦灼的神经，也引起了党中央国务院和习近平总书记的高度关切。在2020年2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记强调指出，要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容;要健全国家储备体系，提升储备效能;要建立国家统一的应急物资采购供应体系，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。

当前，这场整体战还没有结束，由此引起和带来的应急物资保障体系重大课题已经真真切切地摆在我们面前。

2018年，党中央国务院以国家治理体系和治理能力现代化为导向，优化职能配置，把粮食部门的职能由原来单一的粮食流通管理转变为粮食和物资储备管理并重，核心重点就是依政策、按标准做好粮食、棉花和食糖等战略物资储备体系的建立和管理，最终实现“保安全、守底线”的目的。

《国家安全法》第二十二条：“国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制，健全粮食安全预警制度，保障粮食供给和质量安全”。由此可见，粮食和物资储备体系站位是国家安全战略的需要，其中：核心是“储备”，关键是“建立体系”，功能是“市场调节和应急预防”，目的是“购渠畅通、储存达标、调运便利、供应到位”。为了实现这个目标，我们应该如何应对？

一、构建粮食物资储备体系面临的迫切问题

近一个时期以来，粮食物资储备体系在生产一定的前提下，涉及到的收购、管理、物流、供应等子系统都进行了积极有效的探索，初步形成了宏观调控收购、信息智能化管理、集约一体化调运、有序市场化供应的整体格局，取得了与阶段性需求相一致的成效。比如，为加强政策性粮食储备，2004年以来，我国对稻谷、小麦品种实行最低收购价政策，在市场粮食价格持续低于国家公布的最低收购价格时，启动最低收购价政策每年收购相当数量的“托市粮”，这部分粮食主要通过国家粮食交易平台向市场投放，有效地满足了市场供应，稳定了市场价格。又比如，2014年以来，国家按照“产区保持3个月，销区保持6个月，产销平衡区保持4个半月”的市场定量原则，进一步核定地方粮食储备规模，在全国大中城市建立满足市场供应10天至15天的成品粮油储备体系，而且各地也已得到有效落实;同时，在中央和地方政府粮食储备品种结构中，小麦和稻谷等基本口粮品种比例已经达到70%以上[1]。

但要完成“体系完善、功能齐全、目的无虞”的整体架构，还存在与中央要求、与人民生活追求、与实际工作不相符、不协调的地方，还需要进一步改革完善体制机制，优化品种、规模、结构、布局，补短板，强弱项，促效率。

（一）现行最低收购价政策有碍于粮食储备体系的建立

现行最低收购价政策是“当市场收购价格持续3天低于国家公布的最低收购价格时”批准启动。导致的结果：一是由于政策的杠杆作用，拉动了粮食市场价格的提高，成为市场价格的“推手”和“左右”因素，一定程度上抑制了粮食市场价格的“调节”功能;二是对小麦价格的直接介入，价格提高，增加了收购和储存成本，收购企业为了降低成本，舍近求远、舍好求次的现象屡有发生，间接地影响到收购粮食的质量品质，更不利于储存体系的建立。三是小麦最低收购价格不断提高，但是在生产资料成本提升、天气灾害频繁等多重因素的影响下，农民的种粮收入并没有得到大幅度的增长，农户种粮收益甚至出现降低的现象，抑制了农民种粮积极性的提高。四是国内小麦价格整体走高，而国际小麦价格不断走低。国内外小麦价格出现倒挂，刺激小麦进口量一直保持较高水平。2017年，我国进口小麦358万吨，同比增加6.2%。2018年进口小麦287.6万吨，同比有所下降，2019年进口小麦348.8万吨，同比增长12.5%。国内外小麦的较大价差，对国家最低价收购政策形成压力，也不利于粮食种植结构调整。五是在政策收购价格高于市场价格的情况下，大批量粮食进入国家库存，导致主产区收购仓容紧张，给实际收储工作带来一定困难。

（二）粮食储备政策落实不到位，地方储备不足

从粮食储备政策层面看，目前，我国有中央、省、市、县四级储备，但对各级储备粮功能定位不清晰，应该怎么用、什么时间用规定不明确。再加上利益分配的不一致，导致中央储备有保障，全国供求总量、稳定市场、应对重大灾害突发事件等效用明显增强，但地方储备有偏差，储備偏弱，相当一部分地区还没有达到“产区3个月销量、销区6个月销量”的储备标准，有的地区至少有三分之一的县（区）没有建立县级储备，这里面既有对粮食储备站位不高、认识不够的主观问题，也有地方财力不足、储存条件差的客观问题。

（三）购销制度缺乏激励机制，承储主体主动适应市场动力不足

1. 购销企业收购导向不明确，标准“老化”。收购企业在收购过程中以质论价收购，实际是按容重等级定价，不是按品种质量定价，没有突出粮食品质，以往推行的优质小麦订单收购不普及不规范，甚至被“普麦”所覆盖，原因是优质麦没有“优种”，也没有“优价”，体现不出优质品种的“身价”，即使最低收购价小麦预案中也没有特别规定优质麦的价格，也就谈不上“优收”，收购主体仍然都是按照容重定等，按等级付钱，自然也就没有人刻意费力不讨好地去专一种植“优麦”、专一收购、专仓储藏“优麦”了。

2. 保管费用高，养懒不促勤。主产区的省份保管費在4.3至4.7分不等，销区省市保管费在5.5分左右。现在不管是国有粮食购销企业还是个体收购企业都热衷于加入到政策性粮食的收购当中来，其中一个主要原因就是收储费用高，赚钱容易，一年什么也不做，保管费用到时候就来了。有的时候，在争取政策性粮食收购承储点的过程，国有企业反而竞争不过私企，其中存在一定的廉政风险和储存风险。

3. 收储企业缺乏动力主动适应市场。执行最低收购价政策收购的粮食价格由政府制定，销售由国家粮食行政管理部门在指定的交易市场平台上拍卖。拍卖时间、品种、价格统一规定，盈亏财政统管，既不能按照市场规律实现顺价销售，又不能刺激收储企业开拓市场、适应市场。

4. 粮食库存过大，潜在的亏损风险增加。有的年份、有的地方，条件、环境优越，积累了过多的粮食库存，远远超过了联合国粮农组织设定的粮食库存量不能低于年消耗量的17%-18%的粮食安全警戒线。而且大多数情况下，我们都是把超标准、超指标的储备作为业绩和功劳发布的，加上政策性粮食销售形式、途径单一，无形中增加了中央和地方的财政压力、保管压力，潜在的亏损风险加大。据测算，国家每库存一吨玉米，就需要支付补贴费用275 元（含收购费50元、保管费86元、监管费6元、利息补贴133元），以5亿吨的库存规模，我国每年用于政策粮收储的财政支出就在1500亿元左右[2]。

（四）中国粮食物流水平低，基础设施差，现代化、自动化、科学化程度低

一是“智能化”物流平台少，数字化控制程度还不能满足实际工作需要，物联网、大数据管理技术开发与应用转型不及时、速度慢。二是绿色环保型物流意识、设施、条件与时代发展步伐不同步，粮食物资物流人员队伍、硬件环境都亟待加强和改善。三是物流形式单一，缺乏活力和创新，铁路、公路、水路、空运之间“联运”配合机制有待加强，降低物流成本成为迫切研究课题，包装、散装等包装方式有待开发，包装损耗大的问题仍然存在，专仓储存、专车配送、专人负责“联动”机制还没有建立。

（五）储备粮食质量存在隐患

一是超期储存成隐患。在国家粮食交易中心和中储粮电子交易平台，2018年还在拍卖2013 年收储的小麦和稻谷、2014年收储的玉米[2]。显然已经超出了中央储备粮油轮换管理办法规定的小麦5年储存年限、水稻和玉米3 年的储存年限。超期储存就意味着粮食有变质和卫生指标超标的可能。中储粮南阳“1.6万吨小麦‘被忘7年后变质”事件警示我们应该关注粮食超期储存问题。二是粮食质量检验机构在粮食储备过程中的监管作用发挥不到位、不充分。《粮食质量安全监管办法》已实施多年，但由于对储备粮食监测检验缺乏“硬”政策、“真”手段，落实很不到位，甚至缺位。其中只是提出了“实行收购和储存环节粮食质量安全监测制度”，但受各种因素的影响，在实际执行过程中承储企业“多一事不如少一事”不主动，检验机构“无专项经费缺人手” 不积极，从上到下处在一个“不出事不找事”消极应付状态，储存粮食的质量安全有一定的隐患。

二、推进粮食和物资储备体系功能化建设的对策

从以上当前我们粮食和物资储备现状和存在的问题看，一方面我们的收购政策与市场竞争机制存在矛盾点，最低收购价收购和市场运行规律有不协调、不相容的地方，充分发挥粮食物资储备的“调节器”作用还有空间;另一方面是应急预防存在短板，有效及时发挥粮食物资储备系统的“储水池”作用还需要时间。因此，粮食和物资储备体系应紧紧围绕这两个方面做文章、搭架构、补短板。

（一）在市场调节功能上下功夫

粮食和物资储备市场调节功能仍然要遵循市场机制的价格、供求、竞争三大基本要素来实现。

1. 价格直接牵动着粮食市场经营活动参与者的行为，拉动着市场运行走势。因此，必须加快建立和完善合理的粮食价格调控机制，充分利用市场调节功能合理制定调控价格，建立灵活的供求关系。在制定粮食收购价格时，以调动农民种粮积极性为原则，把种粮成本细分化，与种植经济作物、外出打工、城市居民的收入等相比较，实现粮食和物资比较效益的最大化，达到种粮农民基本满意、城市居民基本满意、政府基本满意的粮食收购价格机制。这个价格是动态的，应随市场调节及时调整和改变，当种粮成本、经济成本、打工成本、城市居民消费成本发生变化时，应及时调整价格，使比较效益和市场调节都有一个合理的发展空间。

2. 利用市场调节功能准确反映和调节粮食和物资市场供求关系。粮食和储备物资市场供求关系的不稳定、价格的大起大落，从长期看对粮食和物资的生产者和消费者都不利。粮食、食糖等物资储备既起到保护生产者的作用，使生产者有继续生产的积极性，又积累了社会财富，对消费者来说是一种保障。粮食、食糖等储备对生产、供给并非被动适应，而是通过调节收储价格，促进再生产。因此，应以确保城市、农村口粮绝对稳定、防止“谷贱伤农”为底线，统筹推动粮食和物资供给侧改革，在完善价格形成机制的前提条件下，拉动市场供求关系的良性发展，助力培育粮食和物资多元市场购销主体，正确引导粮食物资生产和消费，促使企业按市场需求进行生产和经营。

3. 调节物质利益在不同利益群体之间的分配。市场调节以利益诱导为基本手段，以参与竞争为基本途径，采取多种措施激励生产者的生产积极性，购销企业的购销积极性，促使企业开展良性竞争，实现以产品质量为基础、优质优价为动力的优胜劣汰机制，让粮食物资市场充满生机和活力。

4. 认真总结今年新冠疫情期间市场调节功能在保障粮食平稳流通的重要经验。进一步明确中央储备和地方储备的用途和责任。中央储备，在于战争、重大灾害、突发事件的应急供应，用于调节全国范围的市场供求，对重要城市及群体的食用、后备安全储备承担主要责任;地方储备，在于服务区域经济社会发展和应急供应，用于调节地方性、区域性市场供求，对当地的社会群体食用安全和商业储备承担主要责任。在流通过程中，要进一步规范粮食批发交易市场平台推动作用，借助网络电商促进粮食和物资销售，不到非常时刻，不轻易动用中央储备物资和地方储备物资。

（二）在应急预防功能上补短板

从粮食和物資储备的应急预防功能着眼，构建粮食物资储备体系主要涉及收购体系、物流体系、供应体系、管理体系等方面的一揽子计划和整体架构。

1. 政策扶持，建立更加完备的粮食和物资收购储备体系。

（1）收购价格要科学。以刺激生产、引导消费为目的，制定科学的最低收购价格，发挥价格机制的导向作用，真实反映粮食和物资流通市场的供求关系，为各级政府采取正确的市场调控措施提供有效依据。

（2）顺应市场促销售。在确保粮食、食糖等战略物资综合生产能力的基础上，顺应市场调节规律，完善粮食最低收购价收购政策，遵循市场运行规律，在执行最低价收购价政策时，做到粮食和物资流通市场顺价收购、顺价销售，尽可能达到顺应市场而不是干扰市场健康发展。

（3）公平竞争要有序。积极培育和规范多元化市场购销体系，鼓励多种所有制的市场主体从事粮食和物资收购和经营活动，防止政策歧视，促进流通市场的繁荣和稳定，促进市场公平竞争，建立和规范开放搞活、竞争有序的粮食市场竞争体系。

（4）储备规模要合理。统筹考虑中央和地方的储备规模和储备品种。中央储备是关键，地方储备是基础，社会储备是辅助。进一步加强优化各级储备资源的整合，大力推进中央、地方和社会力量的深度融合和梯次发展，优化储备粮结构，调整储备粮布局，不折不扣地落实国家储备任务。

（5）粮食和物资储备能力须完善。主动适应现代化储粮储物要求，可集中投资建设国家和地方粮食物资储备库，没条件的，及时配套改造原有的储粮仓库，完善必要机械设备，为智能化粮食物资储备仓库建设提供必备设施条件，不断增强粮食储备能力。

2. 调运通畅，加快建设强大的流通物流体系。

（1）着力强化规划布局，统筹布局一大批新型的粮食物流枢纽，增强调拨集散能力，加快建设高标准智能化仓储功能提升项目，逐步实现分类分品种储存、分级分区域负责、属地分任务保障的粮食物资管理体制，统筹协调、综合安排生产与收购、销售与调拨、仓储与物流的高效运转和统一有序，打通调运集并“大动脉”。

（2）加快粮食物资物流设施建设，全面提升粮食物资的市场流通能力。加快推进粮食和物资物流重要集散点的建设，着力推广散粮运输装卸新技术、新设备，结合粮食和物资的不同品种特点，能散装、散运的，就不提倡包装、包运，提高流通效率，减少流通损耗，增加有效供给。

（3）增强粮食企业市场竞争力，提高粮食物资技术创新能力。在粮食物资流通环节，积极研究和应用环保、安全、节约、高效的新技术，指导粮食物资流通实践，促进物流技术由传统单一向科学绿色转变。

（4）加强粮食物资市场管理，加快粮食流通领域立法，营造良好的流通物流环境。

3. 精细发力，建设粮食物资供应体系。

（1）在现有条件下，结合实际，扶持建设一批交通便利、设施较好、辐射能力强且常年具备加工能力、经营管理和资信良好的大中型粮食加工企业作为粮食或物资加工供应的定点企业。

（2）借鉴粮食统购统销时期供应网点建设的做法和经验，合理布局加工供应网点，建设稳固有序的粮食供应网络，确保每个乡镇、 每个社区（街道）至少都有供应点，实现供应网点城乡全覆盖。

（3）建设完善的专线专列专点“三专”供应配送体系，确保建立反应迅速、准确高效、保障有力的“供应链”。

4. 管理到位，健全应急管理体系。

（1）健全应急管理指挥系统。按照集中、统一、高效的原则，坚持预防为主、防治结合、协同联动的方针，集中政府部门的管理优势，结合专业部门技术优势，构建统一指挥、指令清晰、执行有力的领导指挥系统，随时响应、精确启动、高效运转，实现应急事件的统一下达指令、统一防控行动、统一资源调配、统一信息发布“四统一”模式。

（2）制定完善应急预案管理机制。在原来已经建立的《粮食应急预案》基础上，结合新形势新要求，以国家总体要求为目标，以各级地方政府的名义，制定发布行之有效的《粮食物资应急预案》，预案要明确分级响应制度，确保应急组织管理到位。

（3）完善粮食物资储备制度。一方面在储备数量上抓广度。深化地方储备粮体系改革，以省长（市长、县长）负责制的责任标准，按照产区3个月、销区6个月储备消费量指标，加强地方储备建设，严格落实到位。制定完善优惠政策，鼓励引导农民、私营企业联储联供，对政策性粮食储备进行有效补充，做到风险共担，利益共享，实现政府、企业、农民三方责任与利益的“共赢”。建立优质优价制度，优化优质品种结构，实行动态储备，提高储备优质率。另一方面在储备质量上抓深度。必须建立粮食质量控制体系，把粮食质量监管与检测贯穿于粮食产、购、销、储、运、加工的各环节和全过程，建立完善的质量信息社会化监督体系和预警系统，正确引导粮食绿色种植、依法经营与科学消费，严防粮油及其产品安全事故的发生，加快实现粮食和物资储备品种结构由数量规模型向质量卫生型的转变发展。

（4）提升处置粮食物资安全突发事件能力。一方面搭建信息监控平台。按照“反应灵敏、判断准确、传递迅速”的要求，充分利用现代网络技术，大力完善粮食物资市场信息监测网络，积极探索粮食安全预警方法，加快粮食应急预警预测系统建设，提高粮食安全应急决策水平。另一方面培养应急处置人才。要准确落实粮食物资安全应急保障措施，关键在人。必须加大培养应急处置人才队伍，组织定期预演练习，举一反三，确保应急预案在紧急状态下能够及时启动、高效运行、落实到位。

（5）加快建立完善储备立法体系。近年来，随着我国战略物资储备范围和规模的不断扩大与发展，战略物资品种越来越多，提速完善国家战略物资储备管理的法制化进程日益迫切。长期以来，我国主要依靠政策而不是法律调整粮食物资储备，截止目前，还没有一部专门的战略物资储备法律。除《突发事件应对法》和《国防动员法》中提及“国家建立健全应急物资储备保障制度”外，现在还在实施的《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》、《中央储备肉管理办法》、《中央储备糖管理办法》等规章，存在法条分散、立法滞后、层级偏低等问题，一定程度上制约了各类储备统筹协调，在当前形势下有充分必要的条件尽快建立健全国家战略物资储备法律法规，对战略物资储备的管理体制、储备规模、储备质量、资金保障、监管责任等方面作出明确规定，使国家战略物资储备有法可依、依法监管。

（6）广泛开展粮食物资储备体系建设的宣传教育。以社会稳定、国家安全的战略高度，开辟粮食物资储备安全的教育平台，倡导每个人都是粮食物资安全的受益人、责任人的保险理念，实现粮食安全储备教育全覆盖，普及粮食物资安全科学常识，提高全民战略物资储备安全意识，纵深推进粮食物资储备体系建设宣传教育工作。

三、结论

粮食物资储备体系建设是一个价值工程，涉及到农业、粮食和物资、商务、市场、交通、金融等部门，范围广，链条多，关系交错。面对新形势、新问题，必须站位于国家安全战略大局，定位于社会稳定的应急保障，着力构建新时代高效、统一的全国粮食物资储备体系，全面开创保障国家粮食安全和战略应急物资储备安全新局面。

参考文献：

[1]王辽卫.我国粮食安全基础坚实——主要粮食品种供需形势分析[J].中国粮食经济，2020，5：53。

[2]王秀杰，进一步改革完善粮食最低收购价政策[J].中国发展观察. 2018，22：38。

（作者单位：濮阳市粮油质量检测中心）