推动环境高质量发展的四个维度

【提  要】本文构建了由环境质量、污染减排、资源利用、环境管理四个维度构成的环境高质量發展评价指标。结果表明：2005-2017年，全国环境高质量发展指数呈持续增长的态势，由2005年的0.77增长至2017年的1.22，增长率为58.14%，复合年增长率为3.9%;增长速度较为平稳，未出现较大波动或突变性增长，稳中向好。我们进一步对省域层面的环境高质量发展水平进行了比较。总体而言，就环境高质量发展的四个维度来看，全国各省市在资源利用与污染减排方面进步较大，但在环境质量维度与环境管理维度上需要提升的空间较大。改善环境质量、加强环境管理便成为提升环境高质量发展水平的着力点。

【关键词】  高质量发展;环境质量;污染减排;资源利用;环境管理;评价研究

2019年底召开的中央经济工作会议提出，“理念是行动的先导。新时代抓发展，必须更加突出发展理念，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动高质量发展。”在内涵层面，环境高质量发展是高质量发展的重要部分，要求经济发展应当是健康可持续的，应不仅仅关注眼前的利益，更关注今天的使用不应减少未来的实际收入，体现经济的可持续性;在目标层面，环境高质量发展要求以更少的资源投入创造更多的价值，这与高质量发展理念一致——高质量发展的核心理念是“努力实现更有效率、更可持续的发展”;在效果层面，环境高质量发展不仅仅要求保护环境，而且通过带动环保投资，发展绿色产业，使得“绿水青山就是金山银山”，从而对高质量发展起到有力的促进作用。

一、推动环境高质量发展的四个维度

（一）环境高质量发展的内涵

如何衡量环境高质量发展？本文从环境质量、污染减排、资源利用、环境管理四个维度构建了环境高质量发展评价指标体系。

环境质量是环境高质量发展的有效供给。环境质量是指以人类为中心的、环绕人们周围的各种自然因素的状态。高质量的环境质量要求改善大气质量、加强土地保护、缓解水资源压力等，提升民众幸福感与获得感。

污染减排是环境高质量发展的有效手段。污染减排是指减轻人类社会经济活动对生态环境造成的压力，减少废弃物和环境有害物排放，产生正的外部性。高质量的污染减排，告别传统的“资源—生产—废弃物”单项流动的线性生产模式，形成“资源—产品—废弃物—再生资源”循环流动的生产模式，降低生产的边际成本和末端治理费用，提供高质量的绿色产品和服务。

资源利用是环境高质量发展的有效路径。资源利用是指提高资源利用效率，以较少的资源能源消耗和环境破坏实现经济发展。高质量的资源利用，促进资本要素由资源利用效率低、环境污染高的部门向资源利用效率高、环境友好的部门流动，提高资源配置效率，促进绿色技术的研发与扩散，拓展资源利用支持可持续增长的能力。

环境管理是环境高质量发展的有效保障。环境管理是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制和控制损害环境质量，实现经济、社会、环境的和谐共处。高质量的环境管理，通过加大环境管理投入、加强环境治理，提供更多的优质生态产品，满足民众日益增长的对优美生态环境的需要。

（二）四个维度评价高质量发展

本文构建了由环境质量、污染减排、资源利用、环境管理四个维度构成的环境高质量发展评价指标。

环境质量指标由环境状态和生态状态表征，选用全年优良天数比例评价环境状态，能够综合、直观地表征省市的整体空气质量状况和变化趋势;生态状态评价指标包括建成区绿化覆盖率、受保护地占国土面积比率、土地利用及淡水压力，用来反映环境整体的状态及稳定性。

污染减排指标主要由排放强度、环境建设和绿色生活三大类构成，排放强度表征人类社会经济活动对生态环境造成的压力，包括CO2 排放强度、SO2 排放强度、COD 排放强度、氨氮排放强度、工业废水排放量及城镇生活垃圾填埋处理量;环境建设体现省市控制污染防治所进行的努力，包括城市生活污水集中处理达标率和生活垃圾无害化处理率;绿色生活反映省市控制污染排放所取得的成效，采用农村卫生厕所普及率和城镇每万人口公共交通客运量衡量。

资源利用指标由结构优化指标和资源产出构成。结构优化指标主要表征社会经济系统能源结构的合理性，通过结构调整降低社会经济活动对环境的影响，采用能源产出率、水资源产出率、建设用地产出率评价;资源产出指标表征社会经济活动利用资源的效率提升情况，采用煤炭消费占能耗总量的比重评价。

环境管理指标由环保投资指标构成。从机理上看，环保投资指标能够体现省市对于环境管理的投入，满足民众日益增长的对优美生态环境的需要。

省市的环境高质量发展评价方法采用熵值法，熵值法是数据驱动的研究方法，根据各指标数据集合所提供的信息量的大小评价，能有效弥补主观赋值法的随意性，使评价结果更为科学;数据来自《中国统计年鉴》、各省级行政区统计年鉴、《中国环境年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》及《中国能源统计年鉴》。具体指标体系见表1。

（三）全国环境高质量发展指数变化

图1为2005-2017年的全国环境高质量发展指数变化情况。13年间，全国环境高质量发展指数呈持续增长的态势，由2005年的0.77增长至2017年的1.22，增长率为58.14%，复合年增长率为3.9%;增长速度较为平稳，未出现较大的波动或突变性增长，稳中向好。

持续的增长离不开国家环保政策的出台，其带动全国层面的环境质量转好、污染排放降低、经济产出效率提高、环保意识增强。2005年以来，我国环境保护机构不断完善，制度体系成形，政策着力推进污染减排、资源利用、环境管理等，环境高质量发展向好。

生态质量方面，在延续执行2005年以前出台标准的基础上，修订、更新了《地下水质量标准》（GB/T14848-2017），《工业企业设计卫生标准》（GBZ1-2010）、《环境空气质量标准》（GB3095-2012），《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB15618-2018）、《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB36600-2018），《声环境质量标准》（GB3096-2008）等标准，管控指标数据呈现逐步严格化的趋势。这些标准的修订在我国的水环境、大气环境、土壤环境、声环境质量等生态环境质量管控中发挥了关键性作用。

污染减排方面，在延续执行2005年以前标准的基础上，修订、更新了《工业企业厂界噪声排放标准》（GB12348-2008）、《建筑施工场界环境噪声排放标准》（GB12523-2011），发布2016年版《国家危险废物名录》，对于水污染物、大气污染物、固体废物及噪声等污染的排放作了规定，并逐步加严相关指标的规定。同时，新《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境保护税法》的修订与颁布、财政资助的下放、融资渠道的拓宽、市场准入的趋严等，从各方面倒逼污染企业的转型，激励企业革新污染减排技术。此外，对于燃煤电厂、石化行业、造纸行业、防治行业等重点高污染行业，国家出台了针对性的污染排放标准及系列政策，以强化对各重点产业部门污染排放的控制。全面型及针对型标准、政策、指南的逐步出台，在我国经济活动污染防治中起到了重要作用。

资源利用方面，为提高资源利用效率，2009年试行、2018年修正的《中华人民共和国循环经济促进法》等法律，2010年由国家发展改革委和原环保部等部门编制的《节能环保产业发展规划》等，多批次的《国家重点节能技术推广目录》等，旨在从各方面推进社会经济朝着高效率的方向发展。为了推进工业园区循环经济的发展，自2006年《综合类生态工业园区标准（试行）》（HJ/T274-2006）颁布以来，一系列针对工业园区生态化和循环经济转型的标准陆续颁布，包括《工业园区循环经济管理通则》（GB/T31088-2014）、《工业园区循环经济评价规范》（GB/T33567-2017）、《循环经济绩效评价技术导则》（GB/T 34345-2017）等，共同推进产业园区向循环化方向改革。

环境管理方面，省市的环境类绩效考核指标的设定成为督促各级政府朝着环境管理制度化、透明化、有效化转型的利器。譬如，《“十二五”城市环境综合整治定量考核指标及其实施细则》将“环境保护机构和能力建设”、“公众对城市环境保护满意率”等指标纳入考评体系;《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》在“生态制度”中将“环境影响评价率及环保产品和环境标志产品所占比例”和“环境信息公开率”作为考核的约束性指标;《绿色发展指标体系》同样将“公众对生态环境质量满意程度”作为地区绿色发展评价指标之一。

二、省域层面的环境高质量发展水平比较

（一）具体情况分析

2017年，全国环境高质量发展水平排名前五的省级行政区分别为：北京、上海、海南、天津、青海。其中，北京在科技创新中心驱动下，污染防治水平、资源利用水平表现突出，其高质量生态环境发展水平指数达到了2.96;上海市在污染防治和资源利用方面表现突出;天津市在资源利用方面表现优越;海南、青海的生态环境状况优秀。广东省环境高质量发展指数在全国排名第6。其余24个省级行政区的环境高质量发展指数均集中在0.73-1.35的区间内。

在环境高质量发展指数增长方面，13年间，环境高质量发展指数增长最快的五个省级行政区分别为：上海、北京、陕西、河南和天津。其中，增长速度最为瞩目的是上海、北京，分别以133%、129%的总增长率和7.29%、7.17%的年复合增长率领先。海南省的环境高质量发展指数一直保持在全国前三、青海的环境高质量发展指数始终保持在全国前五，它们是环境高质量发展水平保持较为稳定的省級行政区。

（二）环境质量比较

2017年，环境质量维度排名前五的省级行政区分别为：海南、青海、上海、新疆、甘肃。其中，海南和青海的得分显著高于其他省级行政区，为生态环境维持较好的省域。除了海南省、青海省及排名第三的上海市，其余27个省级行政区的环境质量指数均集中于0.16-0.46区间，没有显著差异。上海市在提升区域环境质量方面采取的主要举措是：形成具有上海特色的污染防治攻坚“1+1+3+X”综合体系，贯彻落实生态文明体制改革，完善地方环保法制，投入环保建设资金等，这一系列举措带来了显著成效。

（三）污染减排比较

2017年，污染减排维度排名前五的省级行政区分别为：北京、广东、上海、辽宁、浙江。排名靠前的省级行政区中聚集着通常意义上经济较为发达的东部沿海省份;而前三名的北京市、广东省、上海市在2005-2017年间污染减排指数的增长率明显快于其他省级行政区。在具体举措上，各地均打响了污染防治攻坚战，如北京市的“蓝天保卫战”及水污染防治行动计划;广东省针对大气污染、水污染、土壤污染、固体废物污染出台了一系列防治行动计划及条例;上海市的污染防治攻坚“1+1+3+X”综合体系囊括了1个实施意见（《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战建设美丽上海意见》）、滚动推进7轮环保三年行动计划、深入实施大气、水、土壤等三大专项污染防治计划，以及推进11个专项行动等，使得污染排放强度大幅降低。

（四）资源利用比较

各省资源利用指数均呈现出了一定程度的增长，增长最为明显的省级行政区分别是得分最高的北京和得分第二的天津。此外，排名第三至五位的分别为上海、山东、浙江，均为位于东部沿海的省级行政区。2017年，天津市建设用地产出率为16.73亿元/平方公里，在全国排名最高。天津市采取内涵挖潜的方式，在少量或不增加建设用地面积的情况下提高建设用地产出率，提升了天津环境高质量发展水平。

（五）環境管理比较

与其他三个维度的情况对比，各省环境管理维度波动较大，未体现明显的增长或下降趋势。以2017年的排名为例，前五名的省级行政区分别为新疆、内蒙古、宁夏、北京、山西。北京市在环境管理方面实施有利于生态环境保护的经济政策，加大对生态环境保护与治理的投入力度，完善政府绿色采购制度，建立绿色金融债券担保机制;推动公众参与污染防治，形成了良好的社会共治氛围。

三、提升环境高质量发展的对策建议

就环境高质量发展的四个维度而言，全国省市在资源利用与污染减排方面进步较大，但在环境质量维度与环境管理维度上需要提升的空间较大。原因在于，资源利用与污染减排，投入技术、资本等，在短期内就能收获成效;而环境质量的变化具有迟效性特点，短期内对环境高质量发展的贡献较小，变化不甚明显。但当环境高质量发展达到一定水平时，需要寻找发展的新动力。改善环境质量、加强环境管理就成为提升环境高质量发展水平的着力点。

对此，提出三点对策建议：首先，继续加强生态环境保护，特别是对大气环境、土地环境、水环境的保护，扩大生态保护用地（特别是加强对城市绿心的建设和保护），筑造城市生态保护屏障，为人民生产生活营造一个“绿水青山”的环境;其次，走集约型建设之路，大力推进空间换地和低效用地再开发，促进土地节约集约利用，着力提高建设用地产出率;再次，切实增加环保投入，提高环境管理能力，切实提高环保投资占GDP的比例，落实高质量发展理念，实现人与自然的和谐、经济与环境的共荣。

参考文献

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（责任编辑：崔克亮）

1 本文为北京市科学技术研究院“北科学者”计划《北京高精尖产业结构评价与发展战略研究》的阶段性成果。项目编号：PXM2020—178216—000008。

贾品荣，北京市科学技术研究院研究员，博士后合作导师。研究方向：可持续发展，高质量发展。

FOUR DIMENSIONS OF PROMOTING HIGH QUALITY

ENVIRONMENTAL DEVELOPMENT

Jia Pinrong

Abstract： The evaluation index of environmental high-quality development is constructed， which is composed of environmental quality， pollution reduction， resource utilization and environmental management. The results show that： from 2005 to 2017， the national environmental high quality development index showed a continuous growth trend， from 0.77 in 2005 to 1.22 in 2017， the growth rate was 58.14%， and the compound annual growth rate was 3.90%; the growth rate was relatively stable， without large fluctuation or sudden growth， and stable and good. Further， the provincial level of high-quality environmental development is compared. Generally speaking， in terms of the four dimensions of high-quality environmental development， provinces and cities across the country have made great progress in the dimension of resource utilization and pollution reduction， but there is a large space for improvement in the dimension of environmental quality and environmental management. Improving environmental quality and strengthening environmental management have become the focus of improving the level of environmental high-quality development.

Keywords： High Quality Development; Environmental Quality; Pollution Reduction， Resource Utilization， Environmental Management; Evaluation Research