全球治理视域下的中俄合作研究

卫灵

【摘要】全球性问题的日益严重暴露出全球治理体系中存在的问题。当西方主导下的全球治理规则失灵，不能满足社会发展需求时，新的治理理念与方案便会应运而生。中国和俄罗斯是世界上最重要的两大新兴经济体，在全球治理问题上具有较强的参与意识，在重大国际事务中具有相近的价值判断。两国结伴不结盟，在高度政治互信基础上开展全方位合作，维护以联合国为中心的国际体系，联手应对全球性问题的挑战，为地区和平稳定作出贡献，为完善全球治理体系积累了丰富经验。今后一个时期，中国与俄罗斯的关系会进一步深化，双方共同履行大国责任，在合作中构建更广泛的利益共同体。

【关键词】全球治理  中俄合作  政治互信

【中图分类号】D81                              【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.13.007

在现行国际秩序和全球治理机制下，中国积极参与全球治理，并与相邻大国俄罗斯加强战略合作，为维护地区的和平稳定作出贡献。习近平主席指出，“当今世界不稳定性不确定性上升。加强中俄关系是历史的召唤，是双方坚定不移的战略选择”。[1]深化新时代中俄全面战略协作伙伴关系，在两国外交全局中都占有重要位置。中俄履行大国责任，深化利益共同体，共同为国际社会应对风险挑战、治理难题提供方案，体现大国担当。

全球性问题治理迫切需要全球治理体系变革

全球化的迅猛发展极大地促进了人类社会财富的增长和国际经济社会生活交往的便利。伴随着全球化进程，资本、商品、人员流动加快，信息、价值观念传播迅速，人们的生产和生活方式发生巨大变化。然而，当世界在全球化的推动下加速现代化进程、各国享受这一进程带来的财富增长和社会进步的同时，许多难以应对的全球性问题也随之而来。传统安全威胁和非传统安全问题给世界和平与发展带来很多困扰。全球性问题的不断产生和积累，使得“全球治理”在政府间、非政府组织间、国际组织中出现的频率越来越高，完善全球治理体系成为人类社会实现共同发展的一个重要课题。

冷战时期，世界被分割为东西两大部分：东方和西方、东欧和西欧、东德和西德。在华约和北约两大政治军事集团对峙的状态下，东西方更多地关注零和博弈下的输赢，全球治理呈现为两个对抗的、分割的治理体系。不过由于联合国等权威性国际组织的存在及其作用的发挥，全球治理的框架开始搭建，治理的理念和意识越来越清晰。20世纪90年代，“全球治理”的理论与政策更多地为人们所关注，推进全球治理的诉求日趋强烈。1995年，联合国所属的全球治理委员会发表了《我们的全球伙伴关系》（Our Global Neighborhood）报告，定义和阐释“全球治理”的概念及其特征，得到国际社会的广泛认同。所谓治理是“各种公共的或私人的个人及机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。[2]治理是一个可以使人们相互冲突的或不同的利益得以调和、并采取合作行动的持续过程，这个过程的基础是自发与协调。

进入21世纪，全球性问题更加严重，如生态问题、难民问题、人口膨胀、能源短缺、变异疾病蔓延、国际恐怖主义威胁、金融危机和网络安全，等等。2008年世界金融危机爆发后，治理上的问题充分暴露出来。全球治理体系规则和治理理念滞后，无法很好地适应全球化快速发展及其带来的问题。

现代全球治理机制包括全球性机制和区域性机制，以及多边机制和双边机制。治理机制所确立的相应规制，旨在通过双边与多边合作，和平解决国际争端，维护国际安全，促进成员国发展。在一些重大事件或危机出现时，国际组织会发挥协调的作用。但发达国家的综合实力长期处于优势地位，在重要国际组织中的话语权和决策权远远超过发展中国家，各种组织架构和议事规则在他们的主导下完成。因此，全球治理的规制和机制主要由西方国家所制定和确立，治理过程在很大程度上体现着发达国家的意图和价值取向。全球治理体系权力分配的失衡是历史遗留下来的事实。如今面对一系列棘手的治理问题，西方国家体制上的缺陷也暴露出来。发达国家经济增长乏力，科技进步放缓，就业问题严峻，在国际经济、环境、安全、社会治理方面，表现的应对能力有限。近些年来，逆全球化思潮大量涌现，民粹主义、排外主义愈演愈烈，这也是西方治理模式下问题集中爆发的体现。西方国家设计的治理模式无法解决国际社会大量存在的现实矛盾，不能满足国际社会有效化解全球性危机的诉求，全球治理供需失衡。俄罗斯总统普京在瓦尔代国际辩论俱乐部第14届年会上说过，“许多过去的全球治理以及消除冲突和矛盾的方法已不适用、常常失灵，而新的方法尚未制定出来”。全球治理模式失灵的重要原因之一，是现有治理体系滞后于世界力量格局的重大變化，已经无法与近二三十年来一批崛起的新兴市场国家的发展理念和利益诉求相适应了。

改革全球治理体系势在必行。在世界经济发展不平衡、国际力量此消彼长规律的作用下，国际力量对比发生深刻变化，新兴市场国家和一大批发展中国家快速发展，国际影响力不断增强，这成为近代以来国际力量对比中最具革命性的变化。[3]全球治理框架和规则需要反映世界格局的变化，照顾到迅速增长的新兴市场国家的利益。因此，要推动全球治理体系变革，一系列重要国际组织的制度安排要增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权，推进全球治理规则的民主化、法治化建设，使全球治理体系能够更平衡地反映大多数国家的意愿和利益。2013年3月，习近平主席在接受金砖国家媒体联合采访时讲到：“新兴市场国家和发展中国家希望全球经济治理体系更完善、更符合世界生产力发展要求、更有利于世界各国共同发展。”[4]

当既有的全球治理体系不能满足社会发展需求时，新的治理理念与方案便会应运而生。中国和俄罗斯作为世界上最重要的两大新兴经济体，在全球治理问题上具有较强的参与和引领意识。两国政治和战略互信坚实牢固，各领域合作不断深化，两国利益深度交融，在国际事务和全球治理中相互协调，共同维护全球战略稳定，并给出应对全球治理难题的方案。

在参与全球治理中中国与俄罗斯协调合作

近年来中俄关系一直保持高水平运行。1996 年，中俄两国确认建立“面向21世纪的战略协作伙伴关系”。20多年过去了，两国间的战略协作伙伴关系不断加强。习近平主席上任后出访第一站就选定俄罗斯，反映了在中国特色大国外交战略中，中俄关系举足轻重。此后，中俄两国元首交往密切。2019年，中俄建交70周年，习近平主席于6月对俄罗斯进行访问时指出，“这是我连任国家主席后，首次对俄罗斯进行国事访问，也是2013年以来第八次到访俄罗斯。当前，中俄关系在高水平上持续、稳定、健康发展，处于历史最好时期”。[5]普京总统表示，“新中国诞生第二天，我们两国就建立起外交关系。建交70年来，在双方共同努力下，俄中关系达到前所未有的高水平，全方位交流合作富有成效。俄中建立起名符其实的全面战略协作伙伴关系”。

俄罗斯是中国最大的邻国和全面战略协作伙伴，也是各领域开展合作的重要伙伴。中俄关系表现出这样两个特点：其一，中俄两国在彼此的对外关系框架中，都占有举足轻重的位置，均照顾彼此的核心利益和重大关切。其二，两国在国际舞台上持有诸多相似甚至一致的立场，在重大国际问题上凝聚了共识。这就使得中俄双方在全球治理领域的合作具有了稳固的基础。普京总统曾经表示：“俄中在很多国际问题上拥有一致立场，这一点无论现在和将来都是国际事务中的稳定因素。”中俄在全球治理领域的合作涉及诸多层面，主要表现为以下方面。

在国际事务中两国协调立场，加强相互支持与密切配合。第一，中俄都主张维护联合国的权威，加强安理会的责任和作用。中俄是联合国安理会的两大常任理事国，两国在联合国框架内保持协作，在反对战争、维护世界与区域和平稳定问题上发挥着重要作用。中国一直主张维护联合国的权威地位，支持联合国在国际事务中发挥积极作用。俄罗斯也认为，具有普遍合法性的联合国仍应是国际体系的中心，提升其权威和效率是所有人的共同任务。如今，联合国没有替代选择。[6]“无论是俄罗斯，还是中国，都认为联合国是全球治理体系的一个中心环节。两国都拥护联合国安理会改革，都坚持联合国安理会的决议在调节冲突和维护和平方面拥有至高权威这一思想。”[7]在许多问题上，中俄立场相近，合力应对重大国际问题。比如，在朝鲜半岛问题、伊朗核危机、叙利亚等问题上，中俄共同抵制美国等西方国家干涉他国主权的意图。两国主张通过对话谈判解决朝鲜半岛问题，俄罗斯对中国的“双轨并行”和“双暂停”方案表示支持;[8]坚持无条件落实伊朗核问题全面协议，反对美方对伊朗实施单边制裁;多次联手否决涉及叙利亚的决议草案，反对使用武力解决叙利亚问题，等等。“在联合国安理会五个常任理事国架构中形成了可靠的中国-俄罗斯‘结。”[9]

第二，中俄都主张推进世界多极化，反对建立单极世界。冷战结束后，中国和俄罗斯一直主张世界多极化，在很多场合表达了这一共同立场。1997年，两国发表了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于世界多极化和建立国际新秩序的联合声明》，表明两国将本着伙伴关系的精神，努力推动世界多极化的发展和国际新秩序的建立。两国认为，20世纪末的国际关系发生了两极体制消逝的深刻变化，世界多极化的积极趋势加快发展，各国政治、经济、文化的发展呈现多样化。世界多极化符合两极格局解体后的俄罗斯的根本利益，普京把实现国家复兴、重振俄罗斯大国雄风，作为俄罗斯21世纪的战略目标。在俄罗斯外交中，保持俄罗斯在多极世界中重要一极的地位，继续推动世界多极化的政策不会改变。中国也积极参与和推动世界多极化，提出愿与国际社会共同努力，促进世界多极化，推动多种力量和谐并存，保持国际社会的平衡稳定。

第三，在打击恐怖主义问题上，反对美国搞双重标准。中俄两国首脑于2017年在莫斯科签署的《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于当前世界形势和重大国际问题的联合声明》中指出，坚决谴责一切形式的恐怖主义，国际社会应摒弃双重标准，形成政治合力，标本兼治，共同打击恐怖主义。双方呼吁国际社会形成统一的反恐联盟，并在联合国框架内就打击恐怖主义加强合作，谴责利用打击国际恐怖主义和极端主义实现地缘政治目的和干涉别国内政。中俄两国都面临着恐怖主义的威胁，也都具有丰富的打击恐怖组织的经验，在打击恐怖主义和极端主义势力中，两国开展合作，交流情报、联合演习。2019年10月，中国武警部队与俄罗斯国民卫队举行“合作-2019”联合反恐演练，旨在提升双方反恐作战能力、深化交流互鉴，为消除恐怖威胁、维护地区的安全治理共同努力。

第四，对全球治理体系和参与全球治理的认知两国凝聚了大量共识。中俄都认为全球治理规则是西方国家主导的，治理模式依据于发达国家的发展需求。俄罗斯科学院院士米·季塔连科表示，中俄“两国都认为全球治理是一个西方概念，西方国家出于对自身利益的考虑而使用这一概念”。现有的国际准则和规则是为强国的利益服务的，“因此，俄罗斯和中国参与国际组织的活动，目的是捍卫其各自的国家利益”。[10]中国积极推动构建全球治理新格局，旨在解决全球治理手段失靈、治理理念滞后、治理成果不足、治理方向存在偏差的问题。俄罗斯外长拉夫罗夫在第七届莫斯科国际安全会议上也表示：当前全球各地零和博弈仍在继续，美国与西方国家一系列“破坏性”单方面举动导致全球治理机制走向失衡。[11]目前俄罗斯与中国保持着高度的政治互信，在重大国际事务中具有相近立场，可以成为中国参与全球治理的重要伙伴，共同在联合国及其他重要的国际组织中开展合作。在国际力量对比格局发生深刻变化的情况下，西方国家主导的全球治理体系的缺陷和不足愈发突出。中俄两国作为世界两大主要力量，有能力参与承担完善全球治理体系的重任，维护国际社会的和谐发展。

加强上海合作组织（以下简称上合组织）与金砖国家合作机制，完善法规和制度建设。第一，遵循“上海精神”，在全球治理机制建设方面积累丰富经验。中国借助多边国际组织平台，开展全球治理工作。上合组织的成立是中俄两国携手参与全球治理的重要标志。上合组织成立以来，弘扬互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”，成为两国共同致力于建设新型国际关系的平台。中俄双方密切协调与配合，广泛参与国际与地区事务。习近平主席曾高度赞扬中俄双方在上合组织中的作用。多年来，安全合作与经济合作是上合组织最主要的两个工作领域，也是推动该组织不断向前发展的两个轮子。

在安全领域，上合组织坚持安全为先理念。首先，严厉打击“三股势力”，健全反恐合作机制。上合组织成立的宗旨之一就是遏制中亚及其周边地区恐怖势力的增长，维护区域的安全与稳定。上合组织在中俄两国的积极引领下，不断地完善内部的反恐法规和制度建设，签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》明确了打击对象，成为各国反恐合作的重要法律依据。上合组织出台了成员国情报交流的法律法规，为信息共享提供法律保障，有效提高了成员国联合打击恐怖势力的能力，对三股势力形成震慑力量。其次，针对国际毒品威胁，中国建议赋予地区反恐机构禁毒职能，成员国协商建立应对制毒贩毒的法律机制，共同发表《塔什干宣言》，决心在上合组织的国际法律文件基础上，就打击本地区非法贩毒制毒开展务实合作，加强治理力度。正如习近平主席所说，“利莫大于治，害莫大于乱”。维护地区安全稳定是上合组织合作治理的优先目标。

在经济领域，上合组织签署了一系列有关文件，推进成员国在贸易、产能、财政、投资、农业、海关等符合共同利益的领域开展合作，促进区域经济的开放、交流、融合。中国“一带一路”倡议得到俄罗斯、哈萨克斯坦等成员国支持，并就落实这一倡议进行具体谋划，实现“一带一路”建设同欧亚经济联盟以及各国发展战略深入对接。欧亚经济委员会一体化和宏观经济部部长谢尔盖·格拉济耶夫（Sergey Glaziev）表示，欧亚经济联盟与“一带一路”倡议相互补充，能够推动欧亚一体化进程。[12]“一带一路”建设和欧亚经济联盟对接在顺利进行，能源、航空航天、互联互通等领域的重大项目稳步向前推进。中俄能源供需对接重大项目取得成果。2019年12月初，中俄领导人视频连线，共同见证中俄东线的天然气管道投产通气。中俄两大天然气供需国开始了实质性的能源战略合作。这条管道是关系我国能源安全的一条战略通道，2020年供气量大约50亿立方米。随着今后中段和南段的建成投产，每年供气量将达到380亿立方米。

上合组织同时推动交通领域的多边合作，打造国际运输走廊，提升铁路、公路联通水平，构建全方位互联互通格局。上合组织在组织机制建设方面也取得重大进展，成为维护地区安全、促进共同发展、完善全球治理的重要力量。

第二，金砖国家合作机制有利于完善全球经济治理。金砖国家合作机制是中俄两国开展合作、参与全球治理的一个重要平台，其国际影响力也在与日俱增。五个国家都是二十国集团重要成员，“金砖机制的诞生和发展，是世界经济变迁和国际格局演变的产物。在第一个10年里，金砖合作乘势而起，亮点纷呈”。[13]中国倡导构建全球经济治理的伙伴关系，致力于提高金砖国家在全球治理体系中的地位和作用，认为金砖国家是推动世界经济增长、完善全球經济治理、推动国际关系民主化的重要力量，是国际体系的积极建设者。谈到全球治理时，俄罗斯金砖国家研究会执行主席格达·托洛拉亚（Georgy Toloraya）也表示，要强化金砖国家在现有国际秩序当中的地位和作用。他认为现在的全球秩序和治理主要是以西方国家为主导的，这个局面需要改变。“金砖各国具有共同的全球利益和契合点”，“金砖各国均是世界经济的增长极，同时也是新的地缘政治影响力中心。如今它们结成联盟，为的是革新全球管理机制”。[14]金砖国家新开发银行的建立不仅提高了金砖国家在国际金融领域的话语权，而且对于完善全球治理、推动建立更加公正和包容的国际经济、金融秩序也具有重要意义。在全球治理过程中，金砖国家在从被动转向主动参与。作为国际关系中的重要力量和国际体系的建设者，金砖国家通过参与完善全球治理体系，提高了发展中国家的整体代表性和话语权。

金砖国家的国情差异性比较大，中国同其他国家的历史文化、政治制度、国内问题的重点等都不尽相同。但是，金砖国家在许多重大国际问题和地区问题上拥有相同或近似立场，如主张国际法治、平等合作、互相尊重、赞成包容性增长的新模式、维护以联合国为中心的国际法和多边主义，等等。中俄两国以及印度、巴西、南非都是具有重要影响的世界性大国和地区性大国，以金砖组织为平台，全方位推进金砖国家合作，是中国特色大国外交的重要内涵以及优先方向。在金砖国家机制下，加强对俄关系，发展同印、巴、南等国的关系，对于我国全面推进同亚洲、南美洲、非洲等地区各国的双边关系具有良好的示范意义，有助于我国加快构建多层次、立体化的全球伙伴关系网络，加快中国外交的转型和发展。

中国与俄罗斯开展合作的重要特征

在现行国际秩序下，坚持结伴不结盟，包容互惠，和而不同。在沙俄时期和苏联时期，中俄两国有过不愉快的交往。苏联解体后，俄罗斯外交经过“一边倒”、“双头鹰”、全方位外交的调整之后，中俄关系取得较大进展。1996年，两国宣布建立“战略协作伙伴关系”。1997年，春季和秋季，中俄两国最高领导人互访，确认中俄已经建立起平等信任、面向21世纪的战略协作伙伴关系。中俄关系迅速拉近的推手是美国。20世纪90年代上半叶，中美、俄美关系均呈现倒退，冷战后的美国谋求主导世界，推动北约东扩，制造“人权”问题、台海危机，造成对中俄两国利益不同程度的损害。中俄两国相互借重，形成合力。

然而，中国汲取冷战时期搞战略联盟的经验教训，奉行邓小平同志的“不打牌”、不结盟的原则，坚持中俄双方是平等的伙伴关系。历史上，大国结盟的模式并不少见，如冷战背景下形成的美英特殊联盟、美日同盟、中苏同盟等，但结盟的特点是，不论双方是否强调平等和互助，都会因双方实力不对等而存在不对等关系，较强的一方往往具有左右或控制另一方的明显倾向。[15]“中国的对外政策是独立自主的，是真正的不结盟。中国不打美国牌，也不打苏联牌，中国也不允许别人打中国牌。”[16]邓小平同志当年的指示使“不结盟”成为冷战后中国独立自主的和平外交政策的重要内容。中国彻底摒弃冷战思维，坚持不结盟，在这一原则下，中俄解决了历史遗留的边界问题，在政治上相互信任和彼此尊重，中俄两国的社会制度不同，选择的发展道路各异，坚持的发展理念各有特点，但彼此相互理解和支持，包容互惠，和而不同，建立起平等相待的合作关系。两国在能源、跨境基础设施建设、核能、航空、航天等各领域的合作稳步推进，为构建相互尊重、合作共赢的新型国际关系树立了典范。中俄关系的深化有利于地区的稳定与发展，有利于两国的国家安全与进步，有利于为全球性挑战贡献更多的智慧。