脱贫攻坚决战阶段扶贫审计现状研究——基于2018年我国30个省级审计机关审计工作报告的分析

王靖艺

0 引言

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央将扶贫开发工作摆到治国理政的“突出位置”，打响脱贫攻坚战。党的十九大又把打好脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一，强调要坚决打赢脱贫攻坚战。作为国家监督体系的组成部分，审计在脱贫攻坚战中必然成为重要角色，在监督财政财务收支与推动政策落实方面发挥出不可或缺的作用。审计署先后印发了《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫政策落实的意见》等多个文件，认真贯彻党中央脱贫攻坚决策部署。地方审计机关也坚持将扶贫审计作为一项重大政治任务，全力加强扶贫审计、助推脱贫攻坚。当下，脱贫攻坚战已经进入最后的冲刺阶段，扶贫工作的广度、深度以及精准度达到新的水平；扶贫审计工作也持续加大力度，拓展覆盖面，力争与时俱进。在此背景下，扶贫审计工作的进展与质量成为一个亟待关注的问题。本文基于2018年30个省级审计机关出具的年度审计工作报告，分析各省（市、自治区）扶贫审计工作的现状与不足，并提出了相应的优化建议。

1 省级扶贫审计现状分析

查阅各省级机关官方网站披露的信息可见，扶贫审计的内容在我国30个省份的2018年度审计工作报告与整改情况报告中均有所体现（港、澳、台、上海市暂无数据），据此本文主要分析了如下几个方面：

（1）省级审计工作报告中扶贫审计发现的主要问题

审计发现的问题是审计工作报告的主要组成部分，在体现扶贫审计工作成果的同时，也反映出各省级审计机关进行扶贫审计工作时的关注点。汇总分类、比较分析扶贫审计发现的问题后，各省（市、自治区）扶贫审计的广度、深度便可见一斑。30个省级审计机关在扶贫审计中发现的主要问题如下表所示。

通过分析审计工作报告结果的分析可知，我国省级审计机关执行扶贫审计的工作重点基本集中在扶贫政策落实、扶贫资金管理与使用、扶贫项目实施与绩效三个方面。

在扶贫政策落实领域，各省（市、自治区）根据地方情况，分别在健康（医疗）扶贫、金融扶贫、教育扶贫、异地搬迁扶贫、光伏扶贫等方面发现了不同程度的问题，绝大部分审计机关已经十分重视除经济扶贫以外的其他扶贫政策。43%的审计机关发现了扶贫对象识别精准度方面存在问题，主要表现为应纳未纳建档立卡范围、动态调整不及时、数据共享不到位等。90%的审计机关关注贯彻落实扶贫政策方面存在的不足，政策落实进度缓慢、应享未享帮扶政策、多发错发以及重复发放补助、政策覆盖面不广泛等问题在各省（市、自治区）多有出现。

在对扶贫资金的审计中，审计机关重点关注了资金管理、使用以及绩效方面。40%的审计机关指出了资金拨付不及时的现象。此外，60%的审计机关聚焦资金整合不到位、闲置、使用效率低等严重影响扶贫资金绩效的问题。同时，63%的审计机关关注了骗取、侵占扶贫资金、将扶贫资金用于其他领域的问题。另外，也有部分审计机关提到了扶贫资金阳光化管理不到位、多拨付与结余资金未及时收回等情况。

扶贫项目方面，审计机关聚焦项目的实施与绩效。63%审计机关注意到扶贫项目推进缓慢的问题，在这些项目中，部分因市场改变、环保问题等未开工。50%的审计机关关注了扶贫项目管理问题。审计发现，扶贫项目的实施过程中，招投标管理不严格、建设程序不规范、检查验收不到位等违规现象时有发生。最后，67%的审计机关都重点关注了将扶贫项目的实际效果。其中，因前期论证不充分、项目脱离实际等原因导致的扶贫项目经营不善或建成后闲置、无人承包等后果限制了项目预期效果的实现；而利益联结机制未建立或不紧密、项目帮扶方式不合理等因素令项目支撑长效脱贫作用发挥不足。

（2）省级审计工作报告中提出的审计建议

提出具有针对性、富有价值的审计建议是审计机关一项重要职责。30个省级审计机关中，有17个针对扶贫工作提出了相应的审计建议。

各审计机关提出的审计建议有一定普遍性，如关注点集中在促进政策精准落实、加强资金管理、提升项目绩效、建立健全长效机制、统筹推进脱贫攻坚和乡村振兴方面。另外，部分审计机关结合本省发现问题情况提出了具有针对性的审计建议，如山西省提出创新工作机制、贵州省提出加强干部教育培训等。总体来看，在工作报告中提及审计建议的省份较少，而对审计发现问题提出具有针对性审计建议的审计机关只占不足三成。

（3）2018年度扶贫审计问题整改情况披露

整改通过审计发现的问题是扶贫工作的重要组成部分，整改效果也是扶贫审计工作成果的体现。30个省级审计机关均在2018年查出问题整改情况的报告中提及了扶贫审计整改状况。总体来看，各审计机关积极推进扶贫审计整改工作，根据各省（市、自治区）报告中列示的政策落实数量、金额整改数额、项目整改情况可知，各省（市、自治区）整改力度较大、整改效果良好。

表1 2018年度省级审计工作报告中扶贫审计发现问题情况

30%的审计机关在2018年度审计工作报告中披露了当期整改情况。审计督促被审单位及时整改，达到了“边审计、边整改”的效果，有利于推动审计建议的落实。

另外，近八成的审计机关在整改情况报告中针对具体问题进行整改情况披露，体现出审计机关逐个逐项跟踪整改落实情况，同时令报告阅读者可以了解相应问题的整改措施、整改程度，大大提高了报告的利用价值。其余省份大多使用概括性、模糊性的语句描述整改现状，如“共整改资金xx元”、“对相关问题做出了整改”、“已对相关问题采取积极措施”，导致使得审计工作内容与成果不甚清晰。

53%的审计机关披露了处分、追责、移送情况，对渎职懈怠、违法违纪、贪污腐败问题的处置形成了强大的震慑力，审计进一步成为扶贫领域作风整改、廉政建设的有力工具。“屡审屡犯”现象的根源在于体制机制的不完善，超过五成的审计机关关注到体制机制的问题，有利于从源头上与制度上预防问题再次发生。

2 现阶段省级扶贫审计存在的问题

（1）扶贫审计工作的全过程覆盖有待加强

审计机关大多聚焦事后的检查与监督，对事前、事中的预防与揭示不够重视。从审计工作报告披露的结果来看，审计机关对扶贫政策落实、扶贫资金使用与管理、扶贫项目实施与效果等方面重视有加，对揭示违法乱纪与贪腐行为游刃有余；但是对扶贫对象精准识别与动态调整、扶贫资金监督管理制度的制定与完善、扶贫项目可行性研究与前期论证方面关注不足。在这种情况下，审计的作用难以充分发挥，对事前的关注不足往往导致事中、事后问题频发，成为“屡审屡犯”现象的深层原因之一。

（2）扶贫审计深入程度有限

大部分报告仅仅对审计发现的表层问题进行简单罗列，未对深层原因进行剖析，如很多省（市、自治区）披露本省帮扶资金闲置、未安排具体项目的问题，但是只有少数审计机关提到了未建立项目储备库、部门沟通协作不畅等原因。审计不仅要关注表面违规违纪行为的纠正，也应挖掘到体制机制的不足。在审计建议方面，仅有7个省份提到了长效机制的建立，反映出审计机关对这方面的关注度尚且不够。此外，还存在审计机关认识到了问题根本原因而没有披露的可能性，这样不利于报告使用者充分理解、深入思考，降低了审计工作报告的有效性。同时各省（市、自治区）审计工作报告中，扶贫审计发现的问题大同小异，描述方式如出一辙，鲜有地区差异，如此很难聚焦本地区的具体问题，进而难以对当地扶贫工作现状提出有针对性的审计建议，这在一定程度上削弱了审计促进脱贫攻坚的作用。

（3）扶贫审计工作报告质量有待提升

由于缺乏统一标准，许多报告结构颇为混乱。比如有的报告将许多不同类别的信息夹杂在一段内，而应该整合的同类信息又分散在各段落中进行表述，致使读者需要仔细理顺其内容才能理解与使用信息，大大降低了效率；又如本可以细化、量化的问题却使用模糊性、概括性语句进行表述，降低了报告的准确性与可理解性。

3 提高扶贫审计工作质量的相关建议

第一，积极推进关口前移，完善审计全过程覆盖。扶贫审计应全程贯穿于扶贫工作，在重视事后纠偏的同时，也要重视事前、事中监督，注意关注尚处萌芽阶段的风险，达到防患于未然的目的。在政策制定与规划、扶贫对象精准识别和认定、项目建立与前期论证阶段，审计应当积极介入，进行相应的评价与监督。比如审计机关可以通过参加扶贫工作开发领导小组、参与扶贫工作会议等方式，对扶贫政策细则的制定、扶贫对象认定标准的建立、扶贫项目的分配审批、扶贫资金的拨付审核等环节进行监控与检查，抓早抓小，未雨绸缪。

第二，转变工作思路，拓展扶贫审计深度。审计机关要致力于“透过现象看本质”，挖掘每个问题背后的深层原因，查找管理漏洞与薄弱环节，关注政策与规划、体制与机制等源头处的缺失、不健全等问题。制度不是一成不变的，审计机关也要及时根据扶贫工作新的发展情况、审计工作中遇到的新问题，对制度的动态调整提出相应的对策与建议。扶贫工作愈加聚焦“精准”，扶贫审计工作也应与时俱进、精准发力。审计机关要仔细研究当地情况，吃透当地具体扶贫政策，有特色、有重点、有深度地开展工作。

第三，全面提升扶贫审计工作报告质量。扶贫审计工作报告的内容、格式、文字表述等都应该规范化，披露的内容应更加丰富详实。对于审计发现问题的描述，应注重准确、清晰、分类合理；对于可以细化和量化的内容，如具体贫困地区、具体扶贫资金数额、未落实的政策数目等都应该精准披露。审计机关可以通过充分讨论、加强审核、完善相关规范、借鉴优秀审计工作报告等方法提升报告编写水平。

第四，进一步关注扶贫质量，持续推进审计整改。现阶段扶贫工作效果显著，越来越多的贫困地区实现了脱贫摘帽，脱贫攻坚胜利在望，但这并不代表审计任务的减轻。审计机关需要注重评价脱贫质量，重点关注产业项目是否可以激活贫困户的内生动力，严厉杜绝“输血式”扶贫，重视利益联结机制和长效脱贫机制的建立与完善，确保脱贫的可持续性。同时，各审计机关仍要扎实做好后半篇文章，推进扶贫审计整改“回头看”工作，对以前年度整改不到位的问题进行再核实、再监督，保障脱贫任务如期完成。