浅析地方政府源头防范和行政处置非法放贷活动

朱国华

摘要：非法放贷活动近年来有愈演愈烈之势，已严重影响到国家对金融市场的调控，甚至已威胁到社会的稳定与和谐。目前，除情节严重和情节特别严重的非法放贷活动被列入非法经营罪外，其它大量的非法放贷活动实际处于无法律法规约束、无具体行政部门管理的监管真空状态。在进一步理清非法放贷和正常民间借贷关系基础上，本文剖析了非法放贷活动盛行的各种原因，提出了当前情况下地方政府主动作为，源头防范和行政处置非法放贷活动的政策建议。

关键词：金融监管  非法放贷  源头防范   行政处置

从当前的媒体报道中，经常能看到在读大学生通过网络平台向他人或放贷组织借贷，后因无力偿还所贷之款而辍学或自杀的新闻。据中国人民银行发布的《中国金融稳定报告（2019）》显示，最高峰时全国网络借贷平台数量超过5000家，截至2019年9月末，接入国家互联网应急中心的网贷机构还有462家。此外，目前社会上大量存在挂着“投资公司”“咨询公司”“资产管理公司”等非金融企业专门从事放贷业务的“伪小贷”机构和职业放贷人，融资租赁等地方金融从业机构，也大量存在突破行规，变相从事非法放贷活动的现象。据南通市地方金融从业机构2019年12月监管分类动态结果显示，该市正常监管类的融资租赁机构共27家，监管困难类和疑似异常类达到52家，远远超过正常监管的机构数量。

一、非法放贷与民间借贷的区别

非法放贷是指违反国家规定，未经监管部门批准，或者超越经营范围，以营利为目的，经常性地向社会不特定对象发放贷款，扰乱金融市场秩序的行为。有如下特点：一是非法性，开展放贷活动的公司、企业或个人，未取得监管部门批准，或者超出市场监管部门核准的营业范围;二是营利性，将发放贷款业务，作为单位或个人的主要或者专门经营项目，且借贷利率一般远高于同期银行贷款利率;三是社会性，放贷行为一般面向社会不特定对象，超出了亲戚朋友等熟人范畴;四是主动性，以公开或半公开方式，向社会发布提供放贷、或提供放贷中介便利等信息;五是暴力性，放贷行为背后一般都有专门人员采取暴力或软暴力方式强行追债，极易引发社会矛盾。

民间借贷是指自然人、法人、其他组织之间及其相互之间进行资金融通的行为。民间借贷行为有如下特点：一是出借人不将借贷活动作为专门经营行为，无需取得监管部门批准;二是借贷行为通常在熟人、朋友、亲戚之间进行，一般不面向社会公众、不涉及中介机构;三是民间借贷利率有高有低，一般在双方协商下确定;四是民间借贷一般不采用强行追讨手段，发生矛盾相对较少。

同时，根据中国人民银行《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》：民间借贷利率由借贷双方协商确定，但双方协商的利率不得超过中国人民银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率（不含浮动）的4倍，超过上述标准的，应界定为高利借贷行为。因此，利率的高低并不是区分非法放贷和民间借贷的核心要素;非法放贷不一定都是高利贷，民间借贷也未见得都是低息。

二、非法放贷盛行的原因分析

（一）金融资金配置不合理

中小微企业及个体户由于规模小、资产弱，抗风险能力差，容易产生风险，而商业银行在保证盈利、降低风险的要求下，不可避免地将资金供给优先向资产规模大、抗风险能力强的国有企业、大中型企业倾斜，在不能做到承担高风险就能获得高收益的前提下，小微企业难于及时得到资金补给不可避免。

（二）相关法律体系尚不完善

关于民间借贷的法律条款散见于民法通则、合同法、物权法等民事部门法和一些司法解释中，没有系统规范。金融领域相关监管基本由中央金融管理部门负责，导致地方行政执法行为在一定程度上“无法可依”。

（三）金融监管体系尚不完备

政府没有建立一套独立于金融体系之外的监管体系，对民间借贷的事前管理、日常监控能力严重不足，只能被动地处理民间借贷违约事件。同时，从事民间借贷机构的组织种类繁多，不同经济组织机构的设立、监管分属不同部门，这些部门对民间借贷机构的具体运行和经营活动没有具体的监管规范和措施，使得民间借贷经营机构长期处于监管真空。

（四）个别人员消费理念扭曲

从媒体公布和掌握的情况看，非法放贷的受害者大多为学生和年轻人，他们贷款的目的和用途，真正用于学习或生活必需的占比极小，主要用于攀比消费或者游戏赌博;南通启东某案件中，借贷人员借钱主要用于赌博、高档消费、甚至吸毒，12名借贷人员中有11人就没想过到期主动还款，对非法借贷产生的严重后果根本没有认识，或者不愿认识。

三、地方政府防范和处置非法放贷活动对策建议

（一）加大宣传教育，切实提高群众风险防范意识

借助各类媒体平台，宣传打击非法放贷相关法律法规、政策措施和典型案例，宣传正确的消费观和理财观。设立非法放贷举报咨询热线，组织法律工作者、金融从业人员等在线解答群众咨询。针对青年学生，学校要开设专门的金融知识课堂，进行金融知识普及和风险防范教育，宣传正确的消费观和理财观。针对从事过、协助过非法放贷的机构和人员，要建立名录库，以乡镇（街道）为单位组织开展集中法制学习，对骨干人员可带至看守所等地进行现场警示教育。

（二）严把准入关口，坚决挡住潜在风险隐患

对投融资服务类、房产中介类、网络平台等重点风险领域机构，要实施商事注册登记会商机制，从查运作模式、查注册经历、查信用状况、查资金实力、查警情诉讼等方面强化穿透审核，对通过会商登记的，应要求其签订远离非法放贷活动承诺书，并自觉接受行业主管部门事中事后监管。对经批准有资质的小额贷款公司要定期更新名册，并向社会公开，避免非法小貸公司浑水摸鱼。探索建立民间借贷备案机制，由第三方机构搭建民间借贷备案中心，按照借贷金额，分层分级进行备案管理。

（三）加强监测预警，及时排摸掌握风险动态

建立涵盖街道社区、行业管理部门、金融机构等多方协同的非法放贷监测预警和风险排查工作机制，进一步发挥街长、路长、楼长作用，特别是充分发挥社会管理网格员、片区民警等与群众接触距离近、发现隐患早、采集信息准等优势，加大业务培训力度，提升风险判断发现能力。加强广告和信息监测审查，及时发现和处置非法放贷广告和非法放贷信息服务。建立非法放贷活动举报奖励制度，多种渠道接受群众线索举报，对查证属实的，在做好相关保密工作的基础上予以奖励。

（四）强化部门联动，形成风险处置合力

整合当地公安、市场监管、金融监管、网信、城管等部门执法资源，建立非法放贷治理工作专班，促使非法放贷行为调查、认定、取缔等工作有序高效开展，形成“监测预警—落地核查—行政化解（或刑事打击）”全链条治理非法放贷活动工作机制。对涉嫌从事非法放贷的机构，要加快采取出租房屋清退、招聘人员辞退、资金账户关闭、登记信息警示，税务缴纳核查、纳入失信惩戒等处置措施，强化治理成效。对经法院认定为职业放贷人的机构和人员，涉及出借资金合同应认定无效，仅能主张资金占有期间银行同期贷款利息，同时不得担任新设投融资服务类、房产中介类、网络平台等重点风险机构法人或高管。

（五）提升服务能力，满足更多融资需求

完善融资服务体系，构建融资对接服务平台，解决融资信息不对称难题。加大小微企业、制造业企业金融服务考评力度，推动更多金融机构主动服务小微企业，优化提升服务水平和效率。定期组织金融机构开展融资会商，帮助更多小微企业及时获得信贷支持。完善企业信用体系建设，着力解决金融机构“不敢贷”困惑。建立做大转贷基金规模，持续降低小微企业信贷资金过桥成本。鼓励引导金融机构创新金融产品，探索提供多元化小额信贷产品，填补非法放贷活动大规模退场形成的市场空白，满足人民群众合理消费需求，铲除非法放贷活动滋生土壤。

参考文献

[1]何放.民间借贷对中小企业融资的影响.合作经济与科技，2016年第12期，50-51.

[2]朱倩倩，黄霞，张晴溶.南京市民间借贷市场调查报告.金融经济，2015年第6期，8-10.

作者供职于南通市地方金融监督管理局，硕士研究生