中小城市老城区城市更新改造规划方法初探

王鹏程

【摘要】以岳西县前进南路两侧老城区更新改造规划为例，从更新改造的现实困境、规划过程中的公众参与、城市空间品质的提升等角度出发探讨城市更新改造规划的方法策略，以期完善老城区城市建设的相关理论。

【关键词】老城区;更新改造;建设开发;岳西县

1、引言

城市更新改造是城市发展到一定阶段面临的重要课题：大量的城市老旧建筑由于年久失修存在安全隐患，拥挤的街区环境难以承载居民日益增长的物质文化需求，滞后的基础设施无法支撑日趋复杂的社会活动，失衡的功能结构限制了城市空间体系的进一步提升。中小城市由于在历史上发展的内生动力不足，老城区的城市空间往往依托城市重要的交通性基础设施集中建设，客观上使得老城区在相当长的时间内承担了城市功能中心的作用。由于早期缺乏长远的建设规划，老城区见缝插针式的布局、功能混合型的空间、高密度的建筑开发十分普遍。

2、中小城市老城区更新改造面临的困境

2.1 涉及的利益主體众多

早期因为城市建设的规模较小、建设主体单一，集资房、宿舍楼、厂房、办公楼等独立楼宇的开发占地小、密度高，城市功能空间被切割得较为零碎，造成了老城区在单位面积用地内涉及到的利益主体数量上远超因城市拓展而新增的建设用地。如岳西县前进南路两侧老城区9.92公顷的用地内集中了55个产权地块、644户住户，平均每一个产权地块面积1800㎡、涉及了11.7个住户。这些利益主体所对应的建筑空间建设质量差距大，并且空间分布上呈现犬牙交错的特征，使得城市更新改造工作牵一发而动全身。同时，随着城市居民的市民意识的日渐觉醒，城市居民主动参与到规划建设中的诉求也越来越普遍。

2.2 开发建设的物业类型单一

老城区往往在城市空间的规划组织上承担了城市中心的功能，功能空间利用的主要发展方向为商业、商务、居住和公共设施。而由于中小城市发展能级较低，商业、商务等类型的物业需求量有限，市场经济环境下开发主体倾向于利润更高、风险更小的居住类型的物业开发。商业、商务等经营型的物业开发经常面临着招商难、更新工作推动慢的问题。模式化的居住楼盘和大型商场的开发对老城空间的多样性带来了难以修复的不利影响，承载居民乡土记忆的老城空间日益被现代化的楼宇空间所压缩，老城区特色化缺失在没有针对性的和地域化的建筑环境设计中日益凸显。

2.3 政策规范的制约

从维护公众利益、营造风貌环境、规范城市建设等诸多角度出发，各级政府制定了一系列的政策规范，限制了城市各项用地的建设开发强度。在老城区存在大量现状建设的情况下，地方政府在更新改造中不得不慎重考虑拆补平衡的问题。而严格的高度强度限制使得地方政府在老城更新改造的经济活动中几乎无利可图，持续的资金投入和漫长的建设周期迫使地方政府在更新改造上经常心有余而力不足。如安徽省各地级市执行的《控制性详细规划通则》中规定了居住用地容积率上限为2.5、商业服务业设施用地容积率上限为5.0，商住混合用地容积率上限为4.0。2016年，安徽省人民政府办公厅《关于加强城乡规划管理意见任务分解的通知》中明确“原则上特大城市、大城市容积率不得超过2.5，中等城市容积率不得超过2.2，小城市容积率不得超过2.0”。在涉及到传统风貌和历史文物保护的老城区，更加严格的高度、强度限制和专门制定风貌管控要求进一步推高了老城区更新改造的成本代价。

3、岳西县前进南路两侧老城区更新改造

3.1 岳西县区位和前进南路两侧城市更新改造范围

岳西县是皖西革命老区，是大别山区唯一的全境位于山区的县级行政单位。岳西县是国家生态文明建设示范县，是全国“两山”实践创新基地。岳西县域内岳西县域范围内旅游景点众多，全域旅游发展态势良好。《岳西县城总体规划（2012-2030年）》中对岳西县的功能定位为“国内知名的休闲养生度假圣地、面向长三角辐射中西部的优质原生态农产品基地、全省低碳化可持续发展示范区、皖江城市带生态型产业集聚区。”2019年，岳西县域常住人口约34万人，县城常住人口约9万人。前进南路两侧老城区位于衙前河北岸，是岳西县城老城组团的中心，集中了计划经济时期的大量的公共设施和商业设施。

3.2 前进南路两侧老城区更新改造的背景

3.2.1 老城汽车站迁移带来城市空间结构性调整

2016年，岳西县新汽车客运站建成并投入使用，老城汽车站的交通枢纽功能转移至县城西部济广高速出口西北一侧的新汽车客运站。老城范围内原先依托客运站发展起来的商业业态逐渐失去了原有的活力，老城目前的空间形态和功能业态已不能适应新形势下城市空间结构性调整带来的功能转变。

3.2.2老城基础设施建设滞后难以满足日益增长的城市功能需求

随着县城周边城市空间的扩张、城市汽车保有量的增长以及县城居民对环境建设要求的提升，老城现有的基础设施已越来越难以支撑日益复杂的城市社会活动。交通拥堵、秩序混乱、环境脏乱、安全隐患等城市问题在老城区逐渐显现。改善老城环境、排解安全隐患、提升居民生活质量是老城区在城市建设工作中的必然趋势。

3.2.3 居民改善老城区环境品质的意愿强烈

采取网络调查问卷的方式针对县城居民和关心岳西县城建设的岳西籍在外工作人员调查县城居民对老城区更新改造的想法意见，采取入户摸底的方式调查老城区居民更新改造的意愿。1031份有效网络问卷结果显示，96.7%的答卷者认为老城区应当进行更新改造工作，其中超过一半认为应当“全面建设现代化建筑和道路”。入户摸底的调查结果佐证了网络问卷中得出的“居民普遍更新改造意愿强烈”的结论。149个住户中，93.3%的住户期望拆迁;27个个体商户中，81.5%的个体商户期望拆迁;11个商住户中，54.5%的商住户期望拆迁。在总共回收的187份问卷中，认同拆迁的户数达到89.3%。

3.3 前进南路两侧老城区的现状特征

3.3.1 利益主体多

在9.92公顷的规划设计范围内，老城区集中了拥有产权登记的地块55个，其中企事业地块31个，面积5.16公顷;机关单位地块14个，面积1.42公顷;私人独立占地建房地块10个，面积0.23公顷。规划设计范围内住户共计644户，居民约2000人。

3.3.2 不同类型的空间融合

在产权地块的分布上，老城区呈现企业、事业、机关单位和居民区等不同性质的用地空间的混合特征。

在地块内部的建设特征上，老城区大多数地块中呈现了计划经济时期生产车间与工人宿舍区共同建设的特征。而随着城市的发展建设，沿街商业价值的崛起，地块外侧的功能又多被改造为商业门面。

3.3.3 建设密集，城市病凸显

在建设特征上，范围内的建筑环境缺少一以贯之的统筹谋划，无留存意义特别重大的建筑物和构筑物，整体风貌较为杂乱。在5.16公顷的产权地块上，集中了13.8万平方米的建筑物，平均地块净容积率达到了2.67。范围内大量的建筑物无法满足基本的日照条件和消防要求。而老城区周边道路的路面宽度基本在16米以内，机动车道宽度基本在11米以内，与之配套的雨污管线等市政设施也严重滞后。交通拥堵、排水不畅、环境脏乱等城市问题在老城区内十分频繁。

3.4 基于多个维度确立的老城区更新改造目标愿景

3.4.1 公众参与

從网络问卷的调查结果看，69.4%的答卷者认为老城区的建设目标为“有广场、有游园、有滨水的休闲好去处”，37.9%的答卷者认为老城区的建设目标为“繁华热闹的商业街区”，32.9%的答卷者认为老城区的建设目标为“高品质的生活街区”，29.4%的答卷者认为老城区建设目标为“地方特色鲜明的文化美食街区”，7.3%的答卷者认为老城区建设目标为“高楼林立的办公区域”。

3.4.2 部门诉求

从部门座谈的结果看，县直部门对老城区更新改造工作的关注点主要在三个方面：一是更新改造中必须首先考虑居民安置等民生工程，二是老城规划必须做出高起点的长远规划，三是规划必须对近期现实层面的基础设施改善问题给出解决措施。

3.4.3 上位规划

在县城总体规划对城市空间体系的安排中，老城组团承担的主要功能为“生活居住、商业服务、旅游”，而作为老城组团的中心，老城区的功能定位为“商业、旅游功能突出的公共中心”。

3.4.4 发展环境判断

岳西县近年来县域旅游产业蓬勃发展，在全域旅游接待人次和旅游综合收入上已领先相邻县市。但在县城建设上，岳西县的旅游接待和综合服务的功能相比较相邻县市较为欠缺。同时，通过大数据检索可以发现，岳西县城内的旅行社、快捷酒店等设施在老城组团的中心位置呈现非常明显的集聚特征。

3.4.5 目标愿景

基于以上几点的分析判断，规划从三个层面提出前进南路两侧老城区的目标愿景：一是岳西老城高水平全面提振的开官之作，二是岳西城市更新、民生改善的示范样板间，三是岳西全域旅游最具“烟火气”的新兴打卡地。

小结：

城市更新改造工作涉及面广、牵扯利益主体多、对民生改善影响大、更新改造周期长、规划编制工作任务复杂，规划建设更是无法一蹴而就。不同于城市新区的规划建设，老城区更新改造中的每一个项目建设都是对已经成熟的城市地区在空间和功能上的修补。因此城市更新改造规划应该聚焦在三个方面：

第一，强调公众参与在更新改造中的作用。居民是城市空间的使用者，是老城区各类产权的所有者，是城市更新改造建设活动中的直接介入者。要不要更新，如何去更新等重大问题在很大程度上需要老城区居民自己去寻找答案。

第二，关注空间方案的可行性。应充分发挥城乡规划的技术优势，摸清老城区建设的现状家底，协调好政府、居民和市场三者之间的关系，引导规划方案朝着有利于改善民生、解决城市问题、提升城市品质、实现功能升级的方向发展。

第三，持续的跟进城市更新改造工作。老城区更新改造是一个长期性的工作，规划设计的空间方案并不是老城区更新改造的终极蓝图，而是老城区更新改造等建设活动的宏观引导。持续的建设行为使老城区的物质、社会环境发生持续的变化，因此，应该持续跟进老城区的更新改造工作，从技术的角度对出现的不可预料的情况探索出科学合理的应对措施，及时对规划方案做出必要的修正。