农村土地承包经营权确权问题探析

沈秀华

摘要：农村土地承包经营权确权登记涉及千家万户利益，纷繁复杂，随着农村土地流转加快，纠纷日益增多。一方面确保农村承包经营权确权成果既符合国家法律、法规政策，又维护广大农户的根本利益，经得起历史的检验;另一方面建立土地承包经营权流转服务机构，健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度，完善农村土地承包经营制度，让法律来保驾护航。

关键词：土地承包经营权现状;确权方案;矛盾化解;稳定大局;土地承包经营制度改革

兴化市地处里下河地区， 是个农业大县，设有31个乡镇，2个街道，613个行政村，应确权登记组数7417个。兴化市委、市政府为了贯彻落实中央关于“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”的政策，保护广大农户的切身利益， 构建新型土地承包经营机制，促进农村土地制度改革，解决二轮土地承包以来种种问题，对全市展开土地承包经营权确权登记颁证工作。笔者有幸参加了确权登记工作督查小组，经过对全市乡镇村庄的走访、抽查、核实，谈谈对农村土地承包经营权的几点粗浅理解和思考。

一、深入农村基层，触底了解土地承包经营权现状

土地承包经营权是农民赖以生存的基础，随着农村经济的高度发展，农村土地现已大量流转，多数私下流转是先占用后给收益，无合同，大多口头协定年尾付每亩钱数，某些流转土地大户在亏损之后一跑了之，农民土地承包权益得不到保障。现通过农村土地承包经营权确权颁证，实行农村土地的所有权、承包权、经营权三权分置，使农民土地承包经营权合法有序流转，农户合法权益得到有力保障，也更适应新农村发展需求。确权登记涉及千家万户的利益，情况复杂多样，兴化市统一以2015年6月30日为界定时点，农村土地二轮承包为确权依据。二轮承包方式一是延包，二是调整。大多数是延包，少部分是调整。

（一）延包存在的主要问题

1. 一輪土地承包资料不全

由于大部分乡镇村干部调整，分田原始资料遗失，确权依据不充分，无原始资料。例如：安丰镇西南村、老圩乡双徐村、民乐村、双葛村等都是1983年按需分田，1998延包，无原始资料。

2. 按农户当时实际种植耕地现状登记

例如;戴窑镇部分村组、新垛镇丰乐村部分组确权以1998年农户实际种植面积现状错误确权，造成同类农户之间承包地面积不均。

3. 二轮延包时农村承包户主出现“死亡户主”

一是在入户调查中仍用以前信息，已经死亡的户主未作调整。二是确权登记颁证时间长达 2～3年，在确权时点还活着，可是颁证时，户主已死亡，没有年龄限制。

（二）调整存在的主要问题

1. 未分给外出务工农户承包地，无农户明确放弃承包的证明资料

例如：张郭镇有241户、临城街道192户外出务工无放弃承包的证明资料，未落实化解措施。

2. 二轮承包时采取按需分配的方式

部分农户因外出发展等原因放弃参加二轮承包或交回土地，弃耕后的承包地被其他农户自行拾种或村组拾回抛荒的土地重新按需分配。例如：下圩镇朝阳村、安丰镇塘港村、丁杨村、九丰村等村二轮承包时就是按需分田，造成无田户129户，少田户、多田户没有解决方案，村组矛盾化解难，农户多次上访。

3. 调整频繁

一部分婚进、婚出人员存在娘家、婆家都有田或娘家、婆家都无田的状况;一部分村组统一按周期调整，确权方案、发包方调查表、村民议事程序形同虚设。例如：沙沟镇光耀村等村组搞鱼、虾、蟹养殖和莲藕等水生经济作物栽种，这些生态经济作物都是几年一次对调换养，村里各组都是按周期统一调田。

4. 确权面积口径界定不准确

农户自留地等非承包地纳入确权，农户之间实测面积与合同面积相差较大;有的大量耕地用作提水养殖，原有田间道路、沟渠等均已平整，无法核实原有边界;有的因二轮承包时打折田用作提水养殖，无法确定其实测面积，多数村集体组织只愿意按合同面积确权，多出来的面积作为集体机动田，于是集体机动地面积大大超过本村组集体耕地总量的5%控制线。例如：安丰镇耿家村农民以每亩1200～1400元的价格把承包地流转出去搞提水养殖，确权登记就无法实测到承包地块四至界线，只能按承包合同面积确权登记，造成集体机动地超标300亩。

5. 测绘未全面组织测绘单位、镇村农户和调查员踏田指界，未用解析法，直接图解法

特别是对提水养殖面积图解错误，对原有的机耕路、沟渠等集体设施及农业设施没有按要求提留。例如：李中镇、周奋乡等村工作人员、农户和测绘单位未踏田指界。

6. 少数村组农户农田被工厂征用，被征占用面积未全部落实补偿协议，矛盾较多

例如：下圩镇双联村5、6、7组、戴南镇张郭镇等经济发达的乡镇尤其严重。

7. 已征、占用土地面积确权给农户，权属界定不清

例如茅山镇的油田、顾冯村S352道路已征用仍确权给农户。缸顾村坟地纳入确权。

综上所述，这些暴露出来的种种问题，亟需解决。只有通过向承包户颁发权属证书，明晰土地承包关系，划清权益界限，才能彻底解决农村土地流转问题，维护农村和谐稳定大局。

二、依法化解矛盾，稳定土地承包关系大局

（一）依法搜集确权时点原始资料，落实确权登记方案

依法宣传发动、入户调查、业务培训，规范确权登记时点的确权依据，确保收集确权时点原始资料准确、真实。农村土地承包权确权登记主要实行大稳定、小调整。小调整的确权登记方案须经村民大会或村民代表大会三分之二以上的成员同意，并报市乡主管部门审批，一般以组为土地确权核算单位，按自然村统一分田的以自然村为单位。确权依据主要以1983年分田方案及最近一次土地调整清册为准，但是由于一些乡镇基层干部调整，一部分原始资料确已遗失，以二轮承包为时间节点（1998年10月1或2015年6月30日）通过以前参加分田的年长农户和当时分田老村干部进行回忆分田记录来落实确权登记方案，并核实承包地块面积，力争承包面积、分田标准和回忆分田情况三符合。

（二）按照“一村一议”或“一村一策”，落实人地矛盾问题处理措施

确权登记涉及千百万家庭利益，牵一发而动全身，只有国策市情相结合，才能使各项集体决策或决议既符合登记的各项法律法规，又能增加农户财产性收益。例如：大营镇大营村1998年二轮承包时农户按实际种植面积确权，此次确权努力化解矛盾，纠正确错权，按“一村一议”政策对1337户多田户落实应得承包田权属，有效解决1335户少田户和139户无田户。

对于土地已作过调整的或承包关系比较稳定的村组，原承包关系维持不变;最近几年虽然调整，但是人地矛盾仍然突出的村組，对承包土地账务进行小调整，保留各自原有的承包地;在规划基本定型后的城镇郊区或涉及重大工程建设的村组，维持原承包现状，完善土地承包合同关系;至于小调整确权方案一定要在大多数农户接受认可的情况下， 符合一定乡规习俗，合理合法地小调整，以维系土地承包关系稳定大局。

（三）尊重历史、照顾现实、依法妥善解决棘手问题， 严格控制集体机动地不超过集体总耕地5%的控制线

农村土地承包确权登记以现有的土地承包台账、承包合同、承包证书等原始资料为确权依据，只是进一步提高和完善原有土地承包关系，不能打乱重分，违法调整，更不能以此为由收回农户承包地。如果不能确切证实一部分无田户因为以前上交农业税费多、外出进城打工、自行创业等多种原因，自己主动退出二轮承包的，原则上要用集体机动地解决。集体经济组织没有集体机动地的，可以经济补偿。经济补偿不了，就登记在册，待以后解决。如果村集体组织执行国家不允许抛荒的政策，按需分田，现在多分田的农户又不愿意把以前多分出来的田地上交集体，原则上是协商解决。双方协商不成的，从保护耕地出发，以实际耕种能力为主，只确权多种田农户的应得亩数，多种的地块暂不确权，可以仍由多种田的农户代种，待争议解决后重新确权登记。例如：大邹镇芦家坝村无田户29户，就是通过协议方式调解确权的。戴南镇水产村13户上岸渔民就是带着只要宅基地使用权，不要土地承包经营权的承诺书上岸定居;张郭镇赵万村人均不到0.3亩，人地矛盾突出，无田户都是实行经济补偿。

出嫁女一般以二轮承包时现时情况登记。出嫁后，婆家的村组承包地未作调整，娘家村组再次进行土地调整，出嫁女承包地两头落空，集体有机动地的在集体机动地中予以调整。没有机动地的，先予以登记，待完善落实。出嫁后，娘家的村组承包地未作调整，婆家的村组承包地再次进行土地调整，出嫁女承包地两头都有的，原则上娘家承包地收回集体。

集休机动地依照农村土地承包法律、法规和政策规定，严格控制集体机动地不超过集体总耕地5%的控制线。提留原有的机耕路、沟渠等集体设施及农业设施后，多出来的机耕地按照公平、公开、公正的原则分包到户或分包给新增人口，用于调剂解决人地矛盾问题。例：新垛镇丰乐村机动田超标，通过分包到户的方式解决的。

三、确保登记质量，提升防范风险能力

农村土地承包经营权一旦颁证，就意味着登记机构要承担由此引发的法律责任和民事赔偿责任。责任如此重大，只有做到坚持原则，确保土地承包确权登记质量，才能提升防范诉讼风险能力，真正做到确实权，颁铁证。

（一）坚持依法依规“确地”为主的原则

每一个确权工作环节，依法展开，凡农户在二轮承包中已经明确承包的地块，原则上都要确权到户。城郊村或集镇所在村、近期已经纳入工程建设规划的细碎地块，由于人均耕地少 ，可以由村组申请，乡镇政府审核，经市政府批准 ，报泰州市主管部门备案后，暂缓确权。例如：戴南镇人均耕地低于0.3亩，经村镇规划、征用，地形地貌变化大、界址无法明确，经本村组申请，报市镇审核，省和泰州市备案，253个村小组中242个村小组暂缓确权。

因承包地远近，田力肥瘦“打折”或丈量人员作为工分计提、独生子发奖励、结扎后遗症奖励等原因造成实测面积大于合同面积的承包地块，只要经原承包方案认可的，公示无异议后，据实确权。其它原因造成的，坚持“确地”为主的原则，在尊重乡规民俗的基础上，合法合理妥善分类处置。

（二）坚持口径统一，公平公正的原则

全市确权登记工作总体进度统一安排，确权方案统一口径，质量全程监控，确权程序规范进行。对于无田户、婚嫁女、多田户等确权方案的落实，坚持从实际出发，尊重历史、尊重群众意愿，统一口径，用同一把尺度，公平公正地落实处置确权方案。

（三）坚持以群众为主，保护农民合法财产的原则

确权登记是用法律手段强化了农民土地资产的价值，通过农村土地所有权、承包权、经营权三权分置形式，促进农村土地合法有序流转，立足土地生产一种功能，发展经济、生态和社会三种功能，形成农业生产的“产业价值链”，增加农民财产收入。例如：沙沟镇光耀村2374人口， 657户，粮田3989亩，水面396亩，通过在河藕田和淡水养殖两者之间三年一对调，循环养殖，创造绿色生态养殖，总收入3729万元，人均收入8188元。

四、完善土地承包经营制度，加快农业现代化进程

（一）扩大土地生产经营规模，适应新农村生产力发展。随着农村经济高速发展， 城市化进程加快，农村土地必须扩大土地生产经营规模，才能与新生产力发展相适应

一方面二轮承包时（1998年10月1日以前）上交农业税费大，种田利益小，一些农民就直接抛荒进城打工并安家落户。最典型的是大邹镇吉耿村应确权组数10个组就有60多户（200多人）当时抛荒进城，可国家政策不许抛荒，村里干部想办法把这100多亩抛荒田地打折给当时愿意耕种的农民，有的就直接自己代种。这部分本地农民延包或流转上百亩的土地成为当地种田大户。

另一方面当今互联网时代，大量实体店的倒闭，无技术的进城农民就业前景不容乐观。相反，国家政策对农业重大利好，免上交农业税费，直拨各种种粮补贴，一部分进城务工的农民萌生了返乡潮。而这部分新农民在大城市务工，有了一定的积蓄，眼界和知识面比当地农民宽阔，他们将是未来承接流转土地承包权的主力军。例如：海南镇返乡种田大户流转了几百亩土地，农户自己种承包田，一亩所得收入至多1000元，其中还不包括化肥、农药、用工等。而流转给种田大户，一亩田就净得租金1000～1200元。

这些种田大户依法推进农村土地承包经营权流转，扩大农村土地经营规模，将农业现代化建设进程推上一个新台阶。

（二）确保口粮生产安全，控制区域优势农业与资源环境承载力相匹配

农村情况复杂多样，农村产业新业态蓬勃发展。一些流转了大量农户农村土地承包经营权的种植大户为了追逐经济利益最大化，不再满足于种粮食一亩500～800元的收益，开始转向提水养殖、河藕等生态经济作物。兴化市地处里下河地区，养殖面积比苏南大，大多数规模在150亩以内，中等规模200～500亩，大规模500亩以上甚至上千上万亩。从短期来看，获得了最大的经济利益，提高了农民收入。从长远看，得不偿失，修复治理其破坏环境所需成本远远高于污染者在使用环境资源时所聚集的财富。例如：安丰镇9个行政村，全国最大的河蟹交易市场，拥有全国河蟹销售批发市场定价权。超大规模养殖是以牺牲水质环境为代价，而超出水质环境承载力，养殖业也出现了大风险，普遍出现水瘪子、蓝藻等问题。如此情形下，在确保口粮生产安全前提下，完善农村土地经营制度，严格控制区域优势农业与环境资源承载力相匹配，合理调整产业结构，部分退渔还耕，部分转型升级，促使大规模水产养殖向精细化、现代化方向升级转型，给生态农业更多的生产空间，建设天蓝、地绿、水清的美丽家园。

（三）建立土地承包经营流转管理和服务机构，完善土地承包经营纠纷调解仲裁制度

通过完善土地承包经营管理制度，建立土地承包经营流转管理和服务体系，完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁制度，依照法定的农村承包经营关系的诉讼程序，促进农村土地承包经营权合法有序流转，来确保广大农民合法的土地财产权益。

基层村级机构属于发包方，是土地经营权管理的基层，直接面对面和农户打交道，对村里情況了如指掌，只有充分发挥基层村组机构的力量，加强土地承包经营流转部门建设，才能做好一流的管理服务。现在农村土地承包经营权流转由乡农经站管理，而农经站的现有职能已不能适应农村土地承包经营权流转服务，建立适应发展的管理机构，已是大势所趋。通过赋与管理机构更大的管理职能，更好地调解土地承包户与土地经营户之间的关系，建立统一的土地承包经营权流转管理服务一体化体系。例如：周奋乡时堡村种田大户流转了4800多亩农户土地承包经营权，由乡农经站牵头成立合作社，统一购置规模化种植需要的农田硬件，对乡镇种田大户开展育秧、耕作、机插，全程机械化服务。

城市的迅速发展，一些地方为了政绩、形象工程，实行“圈地运动”，大肆吞噬农村土地资源，透支未来发展空间，更有甚者土地补偿费和安置补助费迟迟不到位或不按地方补偿标准补偿。农民是社会阶层中最弱势的群体，根本不懂得如何维护自身的权益，因此完善农村土地承包经营权纠纷仲裁制度，搭建一条解决农民土地诉讼纠纷的绿色通道，让法律为其保驾护航，成为确权登记颁证后续工作的一个重要问题。

土地是其他资源的载体，要在确保确权登记颁证成果现势性的新起点上，牢固树立环保生态意识、大局发展意识，促进绿色产业发展，落实习主席的“望得见山，看得见水，记得住乡愁”新发展理念，推动农业产业转型升级，创新土地各项职能发展关系，为社会和地方经济的发展作出更大贡献。

（作者单位：兴化市自然资源和规划局）