土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系研究

刘晓宝

摘要：从城市建设的总体角度来讲，城市总体规划以及土地利用的总体规划具有内在的联系，上述两种规划应当达到全面融合的效果，共同服务于现阶段的城市整体建设。在城市总体规划的基本构成要素中，土地利用规划应当属于城市总体规划的核心部分，宗旨在于优化分配城市的宝贵土地资源，实现最大化的城市土地分配与利用效果。目前在建设“两规合一”体系的总体思路下，关键在于全面结合城市总体规划以及城市土地的总体利用规划，进而实现有序利用城市土地资源的目标。

关键词：土地利用总体规划;城市总体规划;“两规合一”体系

在“两规合一”体系的全面构建过程中，基本前提在于明确城市总体规划与城市土地利用总体规划的关联性，结合城市现有土地资源的真实状况来推行城市建设的总体规划。这是由于，城市总体规划的顺利落实不能够缺少城市土地作为关键的资源支撑，优化利用城市宝贵的土地资源可以达到节约城市资源以及助推城市规划建设的效果。并且，建设城市总体规划的整个实施过程需要建立在科学分配与科学利用城市土地的前提下，遵循因地制宜的体系建设思路来确保良好的城市规划建设实效性。

一、土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”的基本思路

首先是严格执行分类管制城市建设用地的举措。在现行的城市建设总体规划架构下，城市管理部门针对各类不同的城市建设用地都要推行差异化的城市用地管理，运用分类管制的方式来控制对于城市土地的利用环节，充分保证城市中的珍贵土地资源得到最大化的利用[1]。因此，相关部门必须遵循分类管制的思路来控制土地资源的各个利用环节。

其次是禁止占用基本农田。基本农田管制的举措必须被纳入城市土地监管的全过程中，严格保护基本农田资源。这是由于，基本农田资源构成了城市居民赖以维持自身生存的最关键资源支撑。基本农田一旦受到占用，那么将会造成城市居民无法得到最基本的日常生存保障，而且还会导致农田生态体系遭受十分明显的外界作用力破坏。按照现行的土地利用总体实施规划，相关部门必须施行严格保护基本农田资源的举措。

第三是保护与尊重城市生态系统。城市生态系统本身具有整体性，其中包含很多重要的生态系统构成要素。然而在推进城市建设的举措中，原有的土地生态系统已经遭受毁坏，并且导致城市相关部门投入较高成本用于重新修复城市土地生态系统以及其他生态系统[2]。因此在利用土地资源时，务必尊重土地生态系统的内在运行规律，维持良好的土地生态系统运行状态，禁止过度干预或者破坏土地生态系统。

二、土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”的体系建设要点

城市总体建设规划以及土地利用的总体规划之间具有明显的差异性，但是两种规划都具有促进城市整体建设水准以及城市资源科学利用水准提升的目标。因此，很多地区目前正在尝试城市总体规划以及土地利用规划的全面融合，通过实施“两规合一”的建设举措来实现最大化的城市土地规划利用效果，合理分配城市土地资源。具体在“两规合一”的体系建设实施过程中，作为相关的城市规划部门需要重视如下的体系建设要点：

（一）完善“两规合一”的制度约束体系

制度约束体系构成了目前建设“两规合一”运行机制的重要保障，因而体现了制度约束体系的重要实践价值。从完善该领域制度约束的角度来讲，现阶段的两规合一制度运行基本要点应当包含挖掘用地存量、控制建设用地的增量、拓展未被利用的城市土地部分，以及优化各个落地项目的安排。土地管理部门通过实施上述的土地利用约束与监管体系，应当能够充分保障土地资源得到全方位的资源优化利用以及优化配置[3]。

除此以外，土地管理部门及其相关负责人员应当借助于完整的土地信息资料库来保存土地资源信息，全面挖掘土地资源相关的各项数据与资料。技术人员通过实施数据挖掘的手段，应当能够杜绝土地利用数据统计中的误区，全面实现了控制与监测土地资源优化利用的目标。对于土地利用信息通过实施统一的整理与收集，充分确保了资源数据库存储完整的土地利用资料数据。

（二）运用相关政策与法规来支撑“两规合一”的体系建设

政策支撑与法规保障的举措具有支持两规合一体系建设的重要效果，反之如果缺少两规合一实施环节中的各项政策与法规作为保障，那么将会造成两规合一的运行体系缺乏执行力度，甚至造成两规合一的执行效果受到显著的影响。从现行土地管理政策的角度来讲，该领域的现行政策基本上着眼于划定土地控制线，其中主要涉及生态用地、产业区域用地、建设用地与基本农田的土地利用控制线。在严格实施分类控制的模式下，土地利用的全过程将会被置于严格控制的视角下。

此外，相关部门还必须通过实施土地管理法规以及生态保护法规的举措来保护土地资源，严格惩罚违规破坏土地生态系统以及过度开发土地资源的行为[4]。从执行土地利用监管法规的现状来看，相关监管部门目前侧重于划分适宜开发、限制开发以及禁止开发的土地利用区域，限定相关行为人的开发土地与利用土地行为。并且，相关部门着眼于重复土地规划建设行为的严格禁止，对于违规建设的行为进行相應的处罚。

（三）培育“两规合一”体系建设的专门人才

现阶段的两规合一制度运行体系如果要得以全面的建成，那么必须要依靠体系建设过程中的专门业务人才，因而体现了培训专门业务人才的必要性。在目前的现状下，相关部门就是要充分认识到培训专门业务人才的价值与作用，进而运用科学手段来支撑该领域的专门人才培训，充分保证两规合一建设领域的具体负责人员都能做到全面熟悉网络科技手段，运用信息化的途径与方式来实现优化利用城市现有土地资源的目标。

例如近些年以来，土地资源管理部门以及城市规划部门对于上述的人才培训规划正在全面予以推进，通过实施专门培训的举措来培养新型技术人才，并且引进人才业务培训中的信息技术手段。在专门业务软件的支撑下，相关技术人员可以全面掌控城市区域现有的土地资源，运用整体性的视角来优化分配现有的土地资源，合理节约宝贵的土地资源。此外，技术人员对于土地管理专业领域的数据库应当做到充分进行利用，通过建成土地资源数据库的方式来实现科学分配城市土地的目标，增强利用城市土地的规划性与实效性。

结束语：

经过分析可以判断出，城市总体规划的顺利实施必须充分依赖土地利用方面的总体规划来提供支撑。同时，土地利用总体规划应当被纳入城市总体规划的范畴，严格监管城市土地的优化分配过程。各地在推行城市总体建设的实施规划时，前提在于充分明确土地利用总体规划的本质及内容要点，确保将“两规合一”的体系建设思路贯穿于城市总体规划与城市土地资源优化利用的全过程中。

参考文献：

[1]   王新玲，曹学亮.土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系研究[J].河北农机，2019（01）：38-39.

[2]   熊健，范宇，宋煜.关于上海构建“两规融合、多规合一”空间规划体系的思考[J].城市规划学刊，2017（S1）：42-51.

[3]   史家明，范宇，胡国俊.基于“两规融合”的上海市国土空间“四线”管控体系研究[J].城市规划学刊，2017（S1）：31-41.

[4]   倪俊玲.土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系研究[J].资源信息与工程，2017，32（01）：114-115.