深入推进行政审批中介服务改革研究

李文清

摘 要：我国在培育和发展公平、公正、透明、规范的中介服务市场方面取得显著成效，但一些地方的中介服务领域仍存在着收费高、服务差、耗时长及腐败问题。目前，当务之急是需要加快在省级层面建设统一的网上中介服务超市、推进中介服务标准化、规范化，提升中介机构综合服務能力以及完善以信用为核心的监管体系。

关键词：行政审批中介服务;中介服务机构;中介服务超市;改革

近年，我国围绕“放管服”改革，在持续推进行政审批制度改革的同时，大力开展行政审批中介服务改革，有力促进了行政审批效率提升，降低了企业制度性交易成本。但是，中介服务“中梗阻”问题并未完全消除，一些地方中介服务收费高、服务差、耗时长以及腐败问题仍然存在。目前，国内外形势纷繁复杂，优化营商环境，保护和激发市场活力，对于实现“六稳”“六保”目标意义重大。因此，如何进一步推进行政审批中介服务改革，为企业发展创造更好环境和条件，值得深入探究。

一、我国行政审批中介服务改革的主要举措

党中央、国务院高度重视行政审批中介服务改革工作，先后出台了多项政策措施，各地各级政府在积极探索实践中，形成不少创新举措，有效突破了投资项目落地难的瓶颈，为企业节省了时间，降低了成本，减轻了负担。

（一）全面清理规范行政审批中介服务事项

2015年，国务院办公厅印发《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》要求，清理规范行政审批中介服务，促进中介服务市场健康发展，让审批更简、监管更强、服务更优。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，要求“进一步减少不必要的行政审批中介服务事项，无法定依据的一律取消。对已取消的中央指定地方实施行政审批中介服务事项和证明材料，各地不再作为行政审批的前置条件。对保留的审批中介服务事项要明确办理时限、工作流程、申报条件、收费标准并对外公开”。截至2017年底，国务院已分三批清理规范中央部委行政审批中介服务事项共323项。

（二）提升防范力度

国务院出台的一系列相关文件中均明确要求，要加快推进中介服务机构与主管部门脱钩，切断利益关联。放宽中介服务市场准入，鼓励支持各类资本进入中介服务行业和领域，破除中介服务垄断。经过持续推进整治工作，取得了显著成效。以环境评价为例， 2015年，《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》发布，要求全国环保系统环评机构全部脱钩或退出建设项目环评技术服务市场。到2016年12月，全国358家环保系统环评机构，通过依法撤回股份、转让股份、划转国有资产监督管理部门，或者退出建设项目环评业务等形式，全部完成脱钩。

（三）着力优化行政审批中介服务流程

为进一步压缩审批时间，各地在实践中积极探索，优化行政审批中介服务流程，形成了可推广可复制的经验做法。比如，浙江以“联”为着力点，积极归并同类行政审批中介服务事项，变串联为并联，变多项独立服务为区域联合服务。目前，全国各省市都在推行建设项目“多规合一”、“多图联审”、“多评合一”和联合踏勘、联合测绘、联合验收等联合中介服务模式，对在高新技术开发区、工业园区内的土地勘测定界、土地复垦方案、地价评估等，均实行由政府组织实施区域性联合评价，评估费用由政府支付。

（四）加快建设网上中介服务超市

依托行政服务中心或政务服务网，建立实体或网上中介服务超市是地方政府在开展行政审批中介报务改革中摸索出的创新举措之一。2014 年，惠州市率先建成市县一体的网上中介超市。2015年，云南省是全国首家建成全省统一的中介超市。2018年出台的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》明确支持建设网上中介服务超市，提出“依托政务服务网开发建设中介服务网上交易平台，中介服务机构‘零门槛、零限制入驻，实现网上展示、网上竞价、网上中标、网上评价”。网上中介服务超市按照“非禁即入”的市场准入原则，面向全国招募中介服务机构，有效消除了行业垄断和地方保护，割断了中介机构与审批部门之间的利益纽带关系，打破了权力寻租空间。

二、行政审批中介服务改革中存在的问题及原因分析

从整体来看，我国行政审批中介服务改革进展迅速，成效显著，但一些地方中介服务仍然存在费用高、服务差、耗时长以及腐败问题，究其原因，主要在于中介服务市场化不足、机构服务综合服务能力缺乏、监管不到位等。

（一）中介服务收费高问题依然存在

在一些地方，特别是那些经济欠发达且政务服务水平较低的地方，中介服务往往收费比较高。有网友反映：“有些地方的政府部门，企业办啥证都让找中介。但很多中介收费高昂，工作低效，加重企业负担。”据笔者了解，中介服务收费高主要有如下几个方面的原因：一是在有些地区，由于地外偏僻或地方保护，中介服务机构很少，企业无从选择，在服务价格上没有讨价还价的机会。二是有的地方虽然表面上消失了，但暗中千丝万缕的利益关系并未彻底切断，因此企业迫于压力只能接受高收费。三是有的地方对中介服务收费没有设立规范，而由于信息不对称，企业对具体业务中介服务收费依据亦不了解，所以只能由中介机构说了算。

（二）中介服务质量不高、耗时长

目前，中介服务质量不高的现象还不少，有的中介服务机构做出的本子不符合基本规范，甚至错误百出;有的敷衍了事，只是在同类本子简单改动一下，并没有进行该有的调查。此外，对于有些涉及多项中介服务事项的工程建设项目，中介服务时限比较长，影响项目开工建设。导致出现这些问题的原因有：一是中介服务机构区域发展不平衡，技术力量薄弱，导致服务能力低下。二是对中介服务重要性认识不足。三是由于大量的中介服务事项被取消或调整，在一些中介服务市场化程度比较高的地方或行业领域，存在着恶性竞争现象。四是综合性中介服务机构缺乏，对于涉及多个中介服务事项的工程建设项目，不同的中介服务机构往往各管一项，由于服务质量良莠不齐或协作不力，导致耗时比较长。

（三）腐败问题时有发生

目前，中介服务机构虽然大都已按照相关要求完成了与行业主管部门脱钩，但由于中介服务项目原本就是政府部门下放给中介机构或行业组织来管理的，因此利用行政资源以便垄断行业业务的现象很难完全消除，这就极易地导致腐败问题的产生。虽然中介服务机构在形式上脱离了政府部门，该下放的权力也得到了及时下放，但无形的关系仍在，一旦受到利益诱惑，就会控制不住地“伸手”，这不仅影响到市场公平，也加重企业负担。

三、深入推进行政审批中介服务改革的对策建议

深化行政审批中介服务改革是一项系统工程，当务之急是要加快推进“互联网+中介服务”，推动中介服务向标准化规范化发展，培育综合性中介服务机构以及完善以信用为核心的监管体系，构建公平开放、竞争有序、诚实守信、执业规范的中介服务市场，进一步提升行政审批服务效率，促进政府职能转变和治理能力现代化。

一是加快在省级层面建设统一的网上中介服务超市。目前，越来越多的省、市、县都在建设网上中介服务超市。但调研中发现，有的省市缺乏顶层设计，市、县级各自为政，使用系统五花八門。从部分较早建起网上中介超市地区的实践来看，数量过多的市、县级自建网上中介服务超市不仅导致众多新的“信息孤岛”产生，造成重复建设、资金浪费，而且还会使跨地区经营的中介机构出现重复申请的问题。因此，建议在省级层面建设统一的网上中介服务超市，实行“一个平台、全省共用，一体管理、分级使用”;面向全国广招中介服务机构，实行“一地进驻、全省通行，一处失信、全省受限”。同时，要积极探索开展网上竞价服务，推动中介服务交易全流程网上办理，实现“办事零跑动”“交易不见面”，推动形成全省统一的中介服务市场。

二是推进行政审批中介服务标准化建设。推进中介服务事项清单管理标准化，细化完善政府部门行政审批中介服务清单，推动各地各部门中介服务事项全部进驻网上中介服务超市，形成省级层面统一的行政审批中介服务事项库，明确每一中介服务事项的基本信息、设立依据以及服务信息等内容。推进服务指南标准化，制定中介服务指南和办理流程图，为企业和群众办事提供清晰指引;中介服务机构要按照服务指南提供服务，并提供一次性告知书、委托书、中介服务合同等规范文本。推进时限管理标准化，合理制定服务承诺时限标准，既要解决中介服务时限无约束、随意性大等问题，又要避免过度压缩服务时限导致服务质量下降。推进收费管理标准化，对确需实行政府定价管理的中介服务项目，应坚持标准化、规范化原则;对于一些竞争激烈的服务项目，相关部门应根据具体情况适时制定收费标准区间，防止出现以牺牲服务质量为代价的恶意低价竞争。

三是加快提升行政审批中介服务效能。某些工程建设项目，特别是一些重大工程建设项目，往往涉及多项行政审批事项和多项中介服务事项。建议推广浙江省经验，即将行政审批“一件事”理念延伸到中介服务，探索推进中介集成服务，通过组建中介机构服务联合体，为项目提供开工建设至竣工验收阶段一站式、全过程中介服务，以提高中介服务效率，进一步压缩审批时限。从长远来看，应重视培育综合型的中介服务机构，真正使业主由原来委托多个中介机构才能完成的项目，变成只委托一家机构就可完成，从而可以节省大量沟通协调时间。此外，还应走品牌化发展道路，促进中介机构的专业化水平和服务效能更上一层楼，为业主提供更加便利、高效、优质的服务。

四是构建以信用监管为核心的监管体系。实行信用等级评价，即项目业主在交易完成后在中介超市对中介服务机构的服务质量、服务时效、服务态度、服务收费和服务规范等方面进行满意度评价。建立省级层面统一的中介服务机构信用信息库，实现与信用平台信用信息双向共享，形成中介服务机构“信用脸谱”。实现网上中介服务超市与工程建设项目审批管理系统互联互通，对中介服务行为实施全过程监管。行业主管部门应切实履行行业监管职责，依法依规对本行业中介服务机构开展监督检查和行政执法，加强“双随机、一公开”监管。建立信用联合奖惩机制，对守信的中介服务机构给予一定的激励，对失信的中介服务机构给予一定限制，对严重失信或违法的中介服务机构列入黑名单，并清退出中介服务超市，同时将相关信息在中介服务超市公开、共享，使失信或违法机构寸步难行。

参考文献：

[1]浙江省发展和改革委员会（审改办）社会体改处. 浙江省行政审批中介服务市场化改革研究，浙江经济，2018（15）：39-43.

[2]涂小莉.我国行政审批中介服务机构发展的特征、问题与对策研究——以对广东中山的调研为基础，广东行政学院学报，2017（8）：51-55.

[3]广东省编办.建设网上中介服务超市促进机构编制管理创新，中国机构改革与管理，2019（6）：35-37.