税制改革：宏观环境、现实症结、实施路径

邹猛

摘要：税收是国家财政收入的主要形式，同时也对一个国家的经济结构、产业布局、对外贸易、国民的收入分配等起着重要的调节作用。中国经济在供给侧结构性改革的大背景下，已经步入新常态。由于国际国内经济形势的变化，致使中国的税收面临着新的复杂环境。研究分析了当前我国税收面临的新的形势和挑战，指出了现存税制下存在的问题，并有针对性地对今后税收的改革路径进行了有益探讨。

关键词：新时代;税制;改革; 路径

中图分类号：F812    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）11-0026-04

China's tax system reform：macro environment， crux of reality and Implementation Path

Zou Meng

（Hebei University of economics and trade， Shijiazhuang 050061）

Abstract：Taxation is the main form of national fiscal revenue， but also plays an important role in regulating a country's economic structure， industrial layout， foreign trade， national income distribution. Under the background of supply-side structural reform， China's economy has stepped into a new normal， resulting in a new complex environment for China's taxation. This paper analyzes the current situation and challenges facing China's taxation， points out some problems existing under the existing tax system， and probes into the reform path of Taxation in the future.

Key words：New Era; Tax System; Reform; Path

中国发展进入新时代，经济发展步入新常态，新常态表现为经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。中国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。税收作为调节经济的重要杠杆，在新时代的中国经济发展中起着举足轻重的作用。经济进一步发展需要合理的税制来提供动力，同时，经济发展又为税制改革提出了新的问题和挑战。

一、中国税制面临的新形势

（一）经济全球化浪潮更加明显，贸易保护主义抬头

当今世界是一个开放的世界，各国经济处于普遍联系之中。出于经济结构和产业布局的优势考虑，各国制定了更加有效的经济发展战略，促使经济全球化进程明显加速。在这一过程中，各个国家都体会到了无法比拟的好处。但同时，由于国家间经济实际情况存在差異，在经济全球化过程中，部分国家取得的经济发展效果更加明显，部分国家经济发展可能出现一些新的问题。于是，以美国为典型代表的国家，率先在其国内展开了以降低公司税为代表的税制改革，这在全球掀起一股降低国内税负的潮流。由于其贸易逆差，又大打关税牌行贸易保护主义之实，这将给国际经济贸易和合作带来巨大障碍，可能会在全球范围内引发贸易保护主义。这些国际形势中的经济贸易环境，给我国的税收环境带来了严峻的外部挑战。

（二）市场化程度明显提高，国家治理现代化提上日程

我国实行改革开放40年来，尤其是1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，社会主义市场经济迅猛发展，企业不找市长找市场、向市场要效益的观念日益形成。这就进一步要求，政府要减少行政的手段干预经济，市场能够做好的，政府就不应干涉，充分利用市场这只无形的手去调节经济活动。社会主义市场经济是法制经济，法制经济观念已经深入人心。建设社会主义法制经济，就要求有覆盖税收法律的一套完善的法律体系做支撑。同时，国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，也对一系列包含税收制度在内的法律制度的建设、完善与执行提出了考验。

（三）经济发展减速换挡，宏观经济运行态势呈现新特征

中国经济经历了高速发展的阶段后，已经成为世界第二大经济体。供给侧结构性改革持续发力，中国正进入新的经济发展动力转换期，经济由高速发展向高质量发展转变。在这个经济发展动力转换期，前期经济高速发展下积累的弊病日益显现出来，在国内需求方面，消费能力不足，低端重复性建设普遍，实体经济回报不高，虚拟经济泡沫严重，大量资本“避实就虚”，进一步加剧了整个经济系统的风险;在供给方面，大量的行业出现严重的产能过剩，经济发展的环境代价巨大，生产要素价格上涨，企业研发创新不足。因此，在这个经济发展动力转换期，就要在供给上下足功夫，更加注重实体经济的发展，更加注重引导高科技高创新性经济实体，更加注重环保经济，努力引导宏观经济面向有利的方向发展。税收应如何体现新时代国家经济发展战略以及对经济发展的支撑作用，这也是我国税制在新时代需要考虑的一项工作。

（四）“互联网+”的迅速发展与应用，形成新的经济发展形态与消费模式

信息技术的发展以及信息化社会的构建，推动经济形态不断地发生演变。互联网与传统行业深度融合，形成了更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。这种新形态下，将互联网的创新成果深度融合于工业、商业、金融业等服务业，充分发挥互联网在社会资源配置中的优化和集成作用。信息技术特别是以“互联网+”为典型代表的现代科技的应用所催生的新的经济形态与消费模式，以及由这些经济形态与消费模式所带来的税收征管上的难题与税款的流失，也成为新时代税收改革亟需解决的问题。有数据统计，在“互联网+”基础上兴起的以B2B、B2C、C2C、B2G为主要类型的电子商务零售业务，尤其是B2C、C2C这两种典型网络购物业务，致使国家税收流失每年以数百亿元计。

（五）税收机构改革，中央政府和地方政府财税权与事权的重新界定

按照中央深化政府机构改革精神的要求，国税地税合并工作已经顺利完成。在此之前，我国在世界范围内较为瞩目的一大税改——“营改增”工作也取得了优异的成绩。那么“营改增”和国地税合并之后，地方财政收入的保障与财权和事权的划分，也是当前税改中的一项重要工作。如何能够让税改真正调动地方政府的积极性，保证地方政府既要有想干事的动力，还要有能干成事的财力。当前，中国经济面临着转方式、调结构的巨大压力，一些地方政府的经济转型道路还很艰巨，之前一味地靠房地产投资采取吃“土地财政”的路子明显走不通了。那么，如何挖掘并培育地方政府新的税收收入增长点，合理配置中央与地方的财政权，也是税制改革面临的一个紧迫而重大的课题。

（六）生产要素与资源过分集中，居民贫富差距呈扩大之势

我国经济发展取得了巨大成就，人们生活水平普遍提高，为经济发展提供了强大的后劲。但是也有一个不容忽视的事实，生产要素与财富资源向少部分人过分集中，进一步拉大了收入差距，造成财富分配的恶性循环。部分行业、部分地区、部分工种的从业者，由于一些主客观的原因，收入增长没有跟上我国经济的发展速度，造成了这部分人群生活的困难。与此同时，部分高收入人群的收入增长迅猛，占有巨大的财富要素和资源，从而进一步获取高额收入，但这部分人群中部分人却没有尽到应有的为国纳税义务。

贫富差距的扩大，既有从业者自身的原因，也有现行税制对收入分配调节不均衡的原因。任凭这一差距继续存在或呈扩大之势，势必会在整体上影响国家复兴之路，乃至引发更大的社会问题。因此，当今我国税制改革的一个重要出发点和落脚点，便是调节国民财富的分配，达到公平和效率的均衡并重，更加注重公平这样一种状态，从而为国家经济的进一步发展提供持久强大的动力和稳定的社会基础。

二、我国现行税制的症结与弊端

我国确立社会主义市场经济体制至今，时间并不太长。税收既是社会主义市场经济的重要组成部分，又对社会主义市场经济体制的形成和发展完善起到了重要的作用。我国的市场经济没有经验可以借鉴，税制也具有中国特色的标签。因此，税收在社会主义市场经济体制的逐步建立、完善过程中，其本身的部分症结与弊端显现出来。

（一）税收立法工作滞后，税收法定原则缺失

当前，我国《税收基本法》缺失，《税收征收管理法》长期行使了《税收基本法》的职能。我国有18个税种，但是以法律形式存在的税法只有几部，其他税种的规定均是以行政法规或部门规章的形式存在的。这不能体现依法治国的理念，也不符合中央提出的“国家治理体系和治理能力现代化”的目标要求。因此，要加快其他税种的立法工作，使各项税收工作在法律规定的范围内运行，减少政府对税收的干涉。值得庆幸的是，我国立法机关也日益把税收法律的立法规范工作提上了日程，相关税收法律的立法工作正在进行中，相信不久的将来，各个税种都能体现在相应的法律之中，通过法律规范来约束。

（二）存在大量的税外收费，企业税负总体偏高

长期以来，我国存在着税费并存的局面，税费不分，既混淆了税与费的实质，又使各种不合理的规费得不到有效的规范治理。税在实质上是对享受国家提供公共服務的一种付费，其支出与受益没有直接的对应性，规费则是特定受益者对政府提供的“个人服务”性质的付费，其受益与支出具有直接对应性。我国企业目前普遍缴纳的社会保障费用，实质上就是一种税。此外，资源企业在缴纳资源税的基础上，还缴纳矿产资源补偿费，这实际上是对同一征税对象的重复征税。还有其他一些实质上属于税的费用和一些税和费并存的局面，都加大了企业的税负，使企业不堪重负。

（三）税收结构失衡，税收使用透明度不高

我国目前税制结构中，既有直接税，也有间接税;既有流转税，又有所得税;并且形成了流转税与所得税并重的税制结构。由于我国处于社会主义初级阶段，决定了我国目前流转税在税制中的重要地位。我国税收结构失衡表现在：税种结构失衡，流转税在所有税种中占主体，增值税又在流转税中占有重要地位;地区结构失衡，我国广大西部地区由于经济欠发达，因此与中东部相比，同一税种明显失衡;不同规模企业税收失衡，同一性质的企业，即便规模不同，有时候可能要承担同样的税收负担;各收入阶层税收负担失衡，由于贫富差距的扩大以及个税改革力度等原因，致使不同收入阶层的人税负不同，而且可能造成贫者更贫的局面。此外，企业税负偏重，高收入阶层税负相对偏低，直接税比重偏低，间接税比重偏高等，都是税收结构失衡的表现。由于管理体制的原因，纳税人缴纳的税款，并不知道用在了什么地方，久而久之，纳税人的纳税意识和“主人翁”意识便淡化了。因此，税收用途的透明度不高，间接影响着税收的征管。

（四）新的商业模式兴起，税收征管技术有待提升

随着电子商务零售业务的兴起，以B2C、C2C这两种模式为主的典型网络购物业务风生水起。阿里巴巴旗下的淘宝与天猫、京东商城、拼多多以及其他电商平台，每天进行着大量的交易。这些交易中，很多由于不开发票而游离在税务管辖之外。这部分由于技术层面导致目前无法有效控制的电商交易，每年致使国家损失大量的税款。另外，国家提倡大力发展租赁住房事业，对于现存大量的个人出租住房而并无交税的现象，也是下一步税收工作需要关注的重点领域。

（五）部分税种内容老化，需要强化改革力度

在我国现存的18个税种中，有些是最近几年才新增的税种，如水资源税、环境保护税等。这些新的税种是随着经济社会的发展，为了特定目的或者是费改税而设立的，一般来说是适应当前形势需要的，内容也是跟得上时代步伐的。但是有些税种，由于设立年代较久，需要进行一定的完善，才能更好地起到调节经济结构与引导消费倾向、保障财政收入的目的。如消费税，该税种的税目范围虽然有所扩大，但是在新的经济时代下，它的征税范围有望进一步扩大，征税环节可以考虑改变，税率可以进行调整。还有资源税，也需要进行改革，因为除了资源税，还有一项矿产资源补偿费，实质是重复向企业的收费，可以考虑进行合并征收。当然，还有其他一些税种，随着时代的发展，部分税种内容需要进行较大改革。

（六）地方税体系建设滞后，影响地方财政

营业税是地方税体系中的重要组成部分，对组织地方政府的财政收入，无疑发挥着巨大的作用。“营改增”后，营业税彻底退出了历史舞台，导致地方税体系缺乏中坚力量，失去了组织财政收入的中流砥柱。国税地税的合并，精简了政府机构，提高了政府效率，但是培育地方税体系的任务仍然存在。特别是之前严重依靠房地产的地方政府又面临着经济结构升级、产业转型的巨大压力，地方政府靠卖地吃“土地财政”饭的日子不会太久;有些严重依赖过度开发资源、严重破坏环境的发展模式面临终结。一旦暂时没有了当前短视的杀鸡取卵、竭泽而渔积累起来的财政的支撑，在地方税体系又没有建立起来的情况下，地方政府想发展，就会出现心有余而力不足的情况。

三、税制改革的重点与路径

税收是一项重要的经济工作，税制的设立、完善离不开具体的国际、国内经济环境，而其本身的完善又是经济乃至政治改革的重要组成部分，反过来又会对具体的经济社会环境施加重要的影响。

（一）加快制定税收相关法律，落实税收法定原则

应适时研究制定《税收基本法》，结束《税收征收管理法》长期行使《税收基本法》职能的局面，同时，《税收基本法》也能为其他税种的立法工作提供理论支撑和依据。制定税收法律，做到“一税一法”。完善税收领域的依法治国基础，做到凡是征税的事项，都应有充分的法律依据，减少行政手段对税收领域的干预。制定税收法律，应在充分论证调研的基础上，做到科学立法，使税收法律具有一定的前瞻性，税收法律出台后，要做到严格执法、公正司法，最终达到全民守法的状态。

（二）推进费改税进程，合理调整宏观税负

逐步规范政府财政收入体系，该取消的不合理规费，要立即取消;具有税收性质的重复规费收入，应当与税收适时进行合并;需要费转税的项目，要适时进行费转税改革。通过税费改革，建立规范、系统、科学的政府收入体系。积极培育市场，扶持实体产业的发展;认真落实国家的区域发展战略，降低税收的地区失衡局面;研究与能源资源相关的产业链条，制定更加合理的税率和征收环节，以降低相关税种的失衡;进一步研究制定降低企业税收负担的措施，激发企业的市场活力;通过有力度的个税改革，真正让个税起到调节收入分配的目的，增加广大普通民众可支配收入，以扩大国内市场的消费需求;积极培育新的税源，平衡现有的税制结构失衡状态。

（三）完善财政支出管理，扩大税收支出透明度

通过建立健全的财政资金管理体系，做到财政资金支出的透明管理，提供与宏观税负水平相适应的公共服务，让广大纳税人真正了解自己缴纳的每一分税款的最终归宿，减少其税收抵触情绪和税收疼痛感，能够激发纳税人的主人翁精神，从而可能会对广大纳税人形成自觉纳税意识起到良好的促进作用，在全社会形成诚信纳税的良好氛围，既能够在一定程度上减少税款流失，也能够有效降低税收征管成本。

（四）密切部门合作，堵塞税款流失漏洞

针对发展势头迅猛的电子商务以及网络购物造成的税款流失严重局面，作为立法机关的全国人大应该尽快制定《电子商务法》等相关法律法规，依法建立由工商、税务联合审批的电子商务登记制度，严格电子商务市场准入机制。要加强对电商的基础管理，规范交易平台的运行。税务机关要充分依靠高科技技术，建立税收信息化管理平台，明确电子商务交易模式下的课税主体，同时加强与金融、海关、工商、电信部门的沟通合作，随时掌握交易平台的动向，加强对交易双方的监管。加强对“以票控税”模式的管理，通过信息技术部门以及电商交易平台，研制开发网上电子发票自动开具和认证系统，在网上交易完成并收到支付款项时，交易平台自动开具电子发票。

（五）优化税制结构，完善主要税种

根据国际形势以及国内经济社会发展的阶段和目标，适时调整部分税种和税率，做到有增有减;在国地税合并的情况下，适当调整中央税和地方税的所属税种以及中央与地方共享税的比例;不断加强对流转税的改革，适时调整所得税、财产税、行为税、特定目的税的比例。进一步完善增值税改革，简化税率，真正做到确保所有行业税负只减不增。加大对消费税的改革力度，可以将一些消费行为和一些产品纳入征收范围，比如打高尔夫球、赛马等;消费税的征税环节是否可由生产环节征收改为消费环节征收或两个环节同时征收，这样会刺激消费地政府的积极性;还要适时对消费税税率进行调整，以使该税真正起到保护环境、节约资源、引导健康文明生活方式的作用;条件成熟时，可考虑将消费税整体转为地方税种，以与地方事权相匹配。完善个人所得税改革，落实各项扣除措施，加强税收征管力度特别是对高收入人群的征管，使该税种真正起到调节国民收入分配和增加财政收入的功能。进一步改革资源税，适当扩大资源税的征税范围，提高资源税税率，取消不适当的减税免税，以便体现资源节约型和环境友好型社会的目标要求。

（六）健全地方税体系，培育地方税源

党的十九大报告提出：深化税收制度改革，健全地方税体系。同时报告将“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”放在了财税体制改革的首要位置。健全地方税体系，主要就是推进以间接税到直接税改革，从增量税向存量税的转变为主要内容，理顺中央和地方的财权事权，建立地方政府财政长期稳定的收入来源为归宿的改革。因此，应尽快采取措施，加快推进以个人所得税和房地产税为主要代表的直接税改革，直接关系到税制结构优化目标的实现，关系到地方税体系建设以及中央和地方财政关系改革的进程。从这个层次上来讲，直接税改革就是地方税改革，健全地方税体系，就是健全地方财政体系。

“营改增”后，地方税体系缺失了组织地方财政收入的主要税种。因此，积极培育地方税源，挖掘新的税收渠道，形成地方财政持续、稳定的税收来源，既是健全地方税体系的要求，也是新时代下经济结构调整、增长方式转变的客观需要。地方政府失去了以卖地为主的“土地财政”，财权受到重大影响。要实现从增量税向存量税的转变，就要尽快使房地产税落地出台。该税种能在一定程度上抑制房地产的投机行为，也可以成为地方政府组织财政收入的持续稳定来源。另外，适当调整地方税税种结构以及共享税中地方政府的分享比例，确保地方政府有足够的力量来组织本地区的经济发展。

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[责任编辑：王 旸]